北京市老年人公交补贴方式研究

1 引言

截至2016年底，北京市60岁及以上户籍老年人口约334.4万，占总人口24.5%，人口老龄化程度居全国第二位。针对有北京户籍或居住证的65岁以上老年人，北京市于2008年10月出台了不限时段免费乘坐公交车的制度，而由此产生的公交企业亏损则全部以财政补贴的形式进行补偿。北京市公交长期实行低票价政策，公交补贴对政策性亏损中的专项经济补偿部分缺乏精确的考核方式，这种低效率的补贴造成了沉重的财政负担。2016年北京市路面公共交通补贴总金额高达143.1亿元，而这其中针对老年人的公交补贴大约10.95亿，占7.6%。

随着老龄化发展进程的加速以及未备先老的发展态势，现有的老年人城市交通补贴制度面临着严峻挑战：高峰时段公交拥挤，企业经营效率低而政府补贴金额高；同时，监管力度不严使得老年卡混用、外借等状况普遍存在。未来，北京市需要详细研究完善相关的老年人公交补贴制度。

2 国内外典型城市老年人公交补贴方式分析

为了更全面地了解现有的公交补贴方式，首先采用案例分析法分析不同城市采取的老年人公交补贴政策及其带来的影响。通过数据资料及已有研究，对国内部分城市及国外典型城市的补贴方式进行汇总，具体案例如下：

2.1 上海

上海市采用补贴公交企业与补贴老年人分离的方式，建立“公交专项资金”来补贴公交企业，以保证持续稳定的财政扶持体系。2007年10月推出措施，70岁以上的上海户籍老年人非高峰时段可以免费乘坐公交和地铁。2016年推出了新政，具有上海市户籍且年满65周岁的老年人可享受老年人综合津贴，该综合津贴金额按年龄分为五档，囊括高龄营养补贴、交通出行等，同时取消了自200 7年实行的老年人免费乘坐公共交通制度。

此外，新政只针对于具有上海户籍的老年人，相当一部分在上海生活而非上海户籍的老年人不能享受此项福利。

2.2 深圳

深圳2008年9月1日开始推行敬老优待证政策，凡具有深圳市户籍，男女年满65岁以上的老年人，可按规定办理《深圳市敬老优待证》，凡居住在深圳，男女年满65周岁以上的老人可办理《深圳市暂住老年人免费乘车证》，二者均可免费乘坐全市公交及地铁。

2.3 苏州

2007年出台政策，对老年人的补贴为70周岁以上老人免费乘坐公交车；市区60-69周岁老人和18岁以下在校学生月票普惠，月票价格20元/月，这部分票价优惠支出实际上占市政公交补贴的份额最大。此种补贴方式照顾了高龄老人，也给大部分老人以一定补贴，控制了补贴额。缺点是月票方式其实依旧是变相的不限次乘车，不利于社会资源有效利用。

2.4 香港

根据香港政府为年长者以及残疾人士制定的公共交通票价优惠计划，香港65岁及以上的老年人可以在所有时段以2元的票价搭乘指定的公共交通工具和服务。香港正常公共交通票价人均单次15-20元左右，此政策是采用打折方式给予老年人优惠。

2.5 纽约

给老年人设置优惠票，65岁以上老年人可以凭借联邦医疗保险卡购买优惠票；或是使用优待乘车卡Metrocard，使用优待乘车卡M etrocard搭乘地铁和纽约市公交车时，可以自动扣减金额，票价低于普通票价。

2.6 巴黎

巴黎政府曾在上世纪推出65岁以上老年人全部免费乘坐公交的政策，但是带来了巨大的财政压力，于是自2012年11月1号起巴黎政策改为：退伍老军人可以享受公交免费，其他老年人乘坐公交都需要付费，但是有优惠。优惠标准分档：低收入人群一年自付20欧元；其他人群根据各自收入水平享受相应优惠，拿的退休金越多，享受的优惠就越少，需要自付的金额就越多，总体费用还是比正常交通费用少将近一半。

2.7 东京

日本东京70岁以上的老人，可以领取地方政府发行的乘车优待证购买优惠票。这种优惠大多数情况下并不是无条件发放的，一般会根据老人的年收入来计算其自己所需负担的金额。日本有些地区不仅给老人公交优惠，还根据身体状况和纳税状况，发放一定金额的出租车优惠券，比如日本福冈2015年给符合相关规定的老人发放了相当于500-800元人民币左右的出租车乘车券，使用者必须是申请领取者本人。

3 老年人公交补贴方式分类

将上述典型城市案例进行归纳分类，首先，按补贴方式可分为直接补贴和间接补贴。

直接补贴：指把交通补贴通过现金或者其他形式直接发放到老年人手中，包括现金和乘车券。直接补贴对于公交乘客来说，在选择出行行为时要考虑公交价格；对政府来说，所支付的补贴是有固定限额的。

间接补贴：指针对老年人乘坐公交从价格上给予优惠。北京的免费乘车政策无疑是将价格减少到零，香港、纽约、巴黎与东京的老年人乘车优惠相当于票价打折，苏州的月票优惠相当于付出一定代价后可以享受票价减少到零，都属于间接补贴。采用间接补贴方式，如果免费则公交票价不再对乘客的出行行为选择产生影响，如果打折则价格机制会发生一定扭曲；而间接补贴对政府而言，补贴总额是不确定的，不便于监管和控制。

其次，按补贴依据可以分为按收入等级分类和不按收入等级分类。巴黎、东京的老年人公交补贴便属于按老年人收入划分等级进行有差别的补贴政策。这种方式更偏重于对低收入人群进行补贴，比不按收入等级分类的补贴更注重公平性。

根据以上分类，后文进行各类补贴的效率分析。

4 直接补贴与间接补贴的效率分析

参考已有文献中对价格补贴与现金补贴的比较方法，对城市老年人公交补贴效率作经济学分析。无差异曲线上各点，两种商品不同数量组合带给消费者效用程度相同；收入预算线则表示在收入和商品价格已定条件下，消费者全部收入所能够买到的两种商品的不同数量的各种组合。本文借助此二者，试图比较不同补贴方式带给老年人的效用程度。

4.1 直接补贴与间接补贴的效率比较

以下分析中，直接补贴具体为现金补贴，间接补贴具体为票价打折。

图1 公交消费收入预算线与无差异曲线

根据资料数据，取上海市老年人平均收入3863元、上海市老年公交每月费用支出216元；政策条件为综合津贴300元。假设其他商品价格和公交价格均为每单位1元。

比较直接补贴与间接补贴，假设两种方式政府补贴的总财政支出相等。图1中无补贴时预算为AB。此时最佳消费选择为其无差异曲线U1与预算约束线AB相切的点i。

价格补贴方式意味着公交消费的价格相对降低，预算约束线斜率变化为AC（此处假设为五折）。此时最佳消费选择为另一条无差异曲线U2与AC相切的点k。如图所示，U2高于U1。在价格补贴的情况下，消费者的福利提高了。

现金补贴方式将会导致预算约束线从AB平行外移到DE，相应地，老年人的消费选择将在无差异曲线U3与DE相切在点j，无差异曲线U3高于U2。直接补贴方式更满足老年人多样化需求，也不会致使老年人非刚性出行需求增加，老年人福利大，政府补贴效率高，财政支出少。

4.2 直接补贴方式效率比较

接下来比较直接补贴中的两种方式：现金补贴与公交券补贴。现金补贴会影响收入预算线右移，假设公交消费在收入中所占比例稳定，则现金补贴后会带来其他消费的增加，效率变高，如j点所示。而券补贴定向至公交消费，一定程度上刺激公交消费增加，而收入并无实际增加，其他消费方面福利体现并不明显，如k点。

当补贴金额足以满足老年人出行需求且有盈余时，现金补贴效率大于券补贴，此时老年人可将部分现金补贴用于其他方面，如医疗、购物等；当补贴金额不足以满足出行需求时，现金补贴与券补贴效率相等，此时，补贴金额不满足公交消费的部分，由老年人自行承担。

综上所述，对于老年人而言，直接补贴效率高于间接补贴，对于政府而言，直接补贴成本小于间接补贴，因此，无论是从效率还是成本考虑，直接补贴都优于间接补贴。在直接补贴的两种方式中，现金补贴效率高于公交券补贴效率，因此，现金补贴是效率最优的补贴方式。

5 结论与政策建议

综合上述分析可得出结论：采用经济学模型分析，最有效率的公交补贴方式是直接现金补贴。我们推测这种方法可以增加老年人可以自由支配的福利，同时减少不必要的出行，降低高峰时段总出行次数，由此增加社会总效益。此外，可减少对公交企业的票价补贴，有利于促进企业提高经营效率。

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【注释】

1.数据来源于《关于北京市2016年市级决算草案的报告》

2.根据《2016年-2017年北京市老龄事业和养老服务发展报告》，“北京通-养老助残卡”实施以来，全市老年人日平均享受刷卡免费乘坐地面公交150万人次；地面公交平均票价2元。

3.数据来源于《上海蓝皮书——上海社会发展报告（2017）》。

4.2010年上海市民公交费用支出占可支配收入比重为 5.6%，结合上海市老年人月平均收入3863元，可得上海市老年人月公交出行消费约为216元。