完善国有资本管理体制提升国有金融机构控制力竞争力

王刚 郭洁昕

中共中央、国务院日前印发的《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（以下简称《意见》），确立了 国有金融资本管理的“四梁八柱”，为推进国有金融资本管理体制机制改革提供了根本遵循和行动指南。

确立和完善国有金融资本管理的制度框架

一是明确了国有金融资本的概念，为全口径无遗漏统计和管理奠定基础。明晰概念是实现国有金融资本全覆盖管理的必要前提。《意见》将国有金融资本界定为国家及其授投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益。同时指出，凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益，在符合法律规定的前提下，一并纳入国有金融资本管理。因此，除法律另有规定外，中央政府地方政府直接或间接向金融机构出资所形成的资本和应享 有的权益，主权财管理（投资）机构向金融机构出资所形成的资本和应享有的权益，凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益，以及金融或非金融国有企业投资其他金融机构所形成的资本和应享有的权益，全部属于国有金融资本。

二是坚持问题导向，加强国有金融资本集中统一授权管理，结束“九龙治水，各管一摊”的局面。当前，中央和地方多部门、多机构都从不同角度参与国有金融资产管理，但承担的责任并不明确，形成“谁都行使管理权力，谁都不完全承担管理责任”的局面，规则不一，影响了管理效能和决策效率，不利于做强做优国有金融资本。《意见》明确对国有金融资本实行集中统一授权管理，压实财政部门的管理责任，强化国有产权全流程穿透监管，落实全口径报告制度，有助于从根本上解决长期以来存在的“九龙治水、各管一摊”问题，有利于为协同整治金融乱象、打好防范化解重大风险攻坚战，起到强有力的示范和引导作用。

三是坚持目标导向，确立一元化的出资人代表制度，明确财政部门履行国有金融资本出资人职责，填补出资人监管职责。现实中，无论央还是地方，履行国有金融机构出资人角色的政府部门五花八门，造成两个问题。一方面，金融监管部门在承担市场监管职能的同时，履行部分金融机构的出资人管理职责，可能影响金融监管的权威性、公正性和有效性，容易导致道德风险。为避免潜在利益冲突，应当合理界定出资人职责和融监管职责的边界，明确分离出资人职责和市场监管职责。另一方面，部分国有金融机构出资人监管缺位，造成不小负面影响。在公司治理层面，出资人不明确的情况下难以明确股东监督责任，国家意志无法在国有金融机构运行中充分体现，难以控制个别国有金融企业盲目追求短期收益所从事的股本过度扩张和业务经营过度，可能加剧企业自身面临的长期风险，甚至“大而不倒 ”绑架国家信用。鉴于此，《意见》首次将国有金融资本的出资人地位、决策权、人事管理权和收益权统一起来，一并明确赋予各级财政部门。这既有利于压实部门管理责任，明晰委托代理关系，完善授权管理体制，管好用好国有金融资本；也有利于加强对国有金融企业经营管理的监督，从源头统筹金融资源布局，提升国有金融服务实体经济的质效。

四是明确股权出资实施资本穿透式管理，提高金融风险防范能力。近年来，我国国有金融资本混业经营特征日益明显，银行、保险、证券、信托等领域的股权和业务交叉与日俱增，部分国有金融企业子公司、孙公司管理链条不断拉长，国有资本控制力层层递减，内部管理难度加大。部分地方则将金融企业与非金融企业国有资本集中统一监管，缺乏有效的风险隔离机制，导致产融无序结合，资金“脱实向虚”。《意见》提出对国有金融机构股权出资实施资本穿透式管理，有利于加强国有资本监管，防范内部控制人风险，促进国有金融企业子公司更加规范和审慎经营，引导产融结合规范发展。

以落实《意见》为契机，推进国有金融机构健康发展

《意见》的出台是贯彻落实党的十九大和第五次全国金融工作会议精神的重要改革举措。要以落实《意见》为契机，完善法律法规，夯实制度基础，切实提升国有金融机构的活力、控制力和竞争力。

一是进一步推进从“管企业”转向“管资本”，提升国有金融机构活力。改革开放以来，国有金融企业改革不断深入，现代金融企业制度已经初步形成。从管人管事管资产转向以管资本为主，就是要尊重市场经济规律，尊重企业法人财产权利，赋予国有金融机构更大经营自主权并承担相应风险管控责任，更好实现国有金融资产保值增值，更好地管好用好国有金融资本。为此，应准确把握依法履行出资人的职责定位，科学界定职责边界，做到该管的科学管理不缺位，不该管的依法放权不越位。要按照相关法律法规，逐步建立管理权力和责任清单，通过“简政放权、放管结合、优化服务”，建立健全激励约束机制，增强国有金融机构的活力。

二是优化资本配置格局，提升国有金融资本控制力。要使国有金融资本在金融领域保持有效的控制力，优化国有金融资本配置格局是极其重要的一环。《意见》指出，“既要减少对国有金融资本的过度占用，又要确保国有金融资本在金融领域保持必要的控制力”。在落实环节，一方面，要坚持分类施策，落实《意见》有关确保国有金融资本控股地位的要求。对开发性和政策性金融机构、金融基础设施类机构、在行业中具有重要影响的国有金融机构，属于国有金融资本“保持必要控制力”范畴，分别由国家独资或全资、保持国家绝对控制力或保持国有金融资本控制力和主导作用。对于处于竞争领域的其他国有金融机构，国有金融资本无须控股，只需参股即可。在金融业加快对外开放的背景下，未来“处于竞争领域的其他国有金融机构”可以积极引入包括外资股东在内的各类资本，吸引和鼓励非公资本共同参与，提高国有金融资产的证券化比率和流动性。通过引进战略投资者和整体上市方式推动国有金融企业深化产权改革。国有金融资本可以通过转让股权实现收缩战线，提升对重点领域和薄弱环节的控制力。另一方面， 要落实《意见》有关“合理调整国有金融资本在銀行、保险、证券等行业的比重，提高资本配置效率，实现战略性、安全性、效益性目标的统一”的要求，加大对当前我国金融体系重点发展领域和薄弱环节的投入。随着非银行金融机构和直接融资在金融体系作用的上升和在经济体系内部地位的提高，国有金融资本应加大在非银金融机构和金融市场基础设施方面的布局力度。

三是完善国有金融资本股东角色定位，打造国有金融企业公司治理最佳实践，提升国有金融机构竞争力。良好的公司治理有利于提高国有金融的内生动能。首先，要深化以“管资本”为核心的企业治理结构，从激励机制、考核制度、人事任命等方面，不断打造中央和地方国有金融企业公司治理的最佳实践。其次，要研究差异化的绩效考核标准，并赋予不同的经营自主权。重点从产品质量、营运效率、风控效果上进行考核，并以适当方式引入社会评价。具体而言，以风险调整资本回报率和经济增加值为核心，构建基于风险调整后的业绩考核体系。降低业务规模和发展速度的权重，提高发展战略、风险合规、资本节约、价值创造等指标的权重，增加偏离主业突出效益要求、忽视风险防控突出绩效奖励、忽视违规违纪行为等不恰当行为的扣分项，从源头对短期机会主义行为加以调控。再次，要完善薪酬激励机制，适当调整压缩实施限薪管理的高管人员范围。着力创造有进有出的人才流动机制，继续发展和完善专业人才市场，通过市场机制选聘高级管理人员参与管理。最后，要进一步明确国有金融企业党组织发挥作用的范围和职责，明确党组织是公司治理架构重要的有机组成部分。