谁在为教育发声

历年的全国两会上，全国人大代表和全国政协委员都会提出大量关乎教育发展与改革的议案、提案。代表、委员通过议案、提案的形式参与教育法律和教育政策的制定，呈现出了怎样的行动特点和发声机制？近日，《中国青年报》刊发了《谁在为教育发声》一文对此进行了梳理、分析和总结。本刊特予摘要转发，供对此话题有兴趣的读者参考。

（一）全国人大篇：教育类议案有哪些特点

本研究通过实证分析1983年至2013年间全国人民代表大会中代表提出的526件正式教育类议案，对议案数量、内容、议案代表个人属性特征进行了时间序列分析和省别比较，同时比照教育类法律的出台和修订，尝试对这些问题进行深入探讨，以期对我国教育立法和教育政策的出台过程与演变趋势提出一个新的研究视角和逻辑解释。

教育类议案数量高峰的出现伴随着关键的政治时间节点

必须说明的是，本研究中的教育法律，专指自1980年以来，我国先后出台的《中华人民共和国学位条例》《义务教育法》《教师法》《教育法》《职业教育法》《高等教育法》《国防教育法》《民办教育促进法》，但不包含《未成年人保护法》。2002年后，国家没有出台新的教育法律，而是先后对以上法律进行修订。截至目前，包括立法修正案在内，由全国人大制定的教育法律共有19部（件）。由于本研究的时间跨度为1983年至2013年，其间由全国人大制定和修订的教育法律有11部（件），由此共筛选出526件正式教育类议案。

从1983年到2013年，教育类议案数量的最突出高峰分别出现在1988年、1998年和2005年。前两个高峰的出现都伴随着关键的政治时间节点，而2005年后，由于受到中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》（俗称“9号文件”）对议案内容的严格规范等限制性因素，导致议案数量下降。

具体来看：20世纪80年代，多数年份里教育类议案每年不足10件，并且整体呈下降趋势，直至1988年出现了一波提出议案的高潮。20世纪90年代初期，教育类议案数量一度走低到每年不足10件，之后缓慢上升；这一时期议案数量总体比较平稳，1993年和1998年议案数量较多。1998年之后，议案数量再次陡降；进入21世纪后，议案数量的增长突飞猛进，特别是2003年到2005年，议案数量翻了数倍。2005年之后，议案数量大大减少，在短短3年里跌落至16件。从2009年开始，议案数量再次缓慢增加。可见，教育类议案数量的增减震荡与政治周期有比较明显的呼应态势。

来自事业单位和社会团体的代表为教育发声最多

笔者对教育类议案提出代表的个人属性进行了手动编码，获得了包括性别、民族、政治面貌（党派和党派职务）、职务类型、职务层级、当期和前期的教育系统工作经历在内的个人属性数据，并以此为基础分析教育类议案提出代表的属性特征。

从政治面貌来看，大多数时期里，共产党员的比例在40%以上，1993—1997年（第七届）是共产党员比例最低的一届，2000年是共产党员比例的最高峰，之后便持续下降，直到最近两年才有所回升。民主党派的情况与此相反，第七届的低潮过后，21世纪开始的10年里民主党派人士非常活跃。无党派人士的比例一直很低，2004年以来有逐渐增加的迹象。

根据代表的职务，分为行政、事业、企业、政协、人大和社团等六大类型。来自事业单位和社会团体的代表占据了优势地位，在几乎所有的时期里都是比例最高的两个群体。事业单位代表在1993年、2006年前后表现得格外突出；社会团体代表比例波动较大，他们提出教育类议案集中于1993年至2000年之间。其他四种职务类型的代表所占比例总体上都不高，基本维持在20%以下。

将提出教育类议案代表的政治面貌和职务类型结合起来分析，以全国人大届次为序，第六届到第八届是共产党员代表比例降低、民主党派人士比例快速增长的时期，随之而来的是社团、企业代表比例的增加，在第八届达到峰值。第九届行政系统代表比例有所增加，共产党员比例上升。从第九届到第十届，民主党派人士主要来源之一的社会团体代表的比例在持续下降。与此同时，有大量来自事业单位的民主党派人士表现活跃，在一定程度上为民主党派的占比提供了补充。共产党员的比例在这一时期里持续下降，这主要源于行政系统代表和事業单位的代表比例小幅下滑，而行政系统代表主要以共产党员为绝大多数。

总体上，全国人大提出教育类议案的代表，在身份上表现出了日益复杂的特征，代表的来源更加多元。在不同时期里，占据优势地位的代表身份特征各有不同，不同职务类型的代表进出与代表政治面貌比例构成相关密切。大多数高峰年来临之前，中央的代表会积极发声，但是在高峰当年则一般表现平平。

越来越多的基础教育系统代表参与到议案中来

来自地方的代表是提出教育类议案的主体。不考虑在中央层级和地方层级都有职务的“交叉任职”情况，在早年，中央代表和地方代表占比波动较为明显。从20世纪90年代中叶起，两级代表比例大致稳定了下来。在3次议案提出高峰（1988年、1998年和2005年）中，除了1988年是中央代表表现得格外突出的年份，其他议案高峰年份里来自地方的代表比例都要更高。此外，“交叉任职”的情况并不普遍，这种类型的代表占比基本在10%到20%之间。

具有教育系统工作经历的代表中，地方代表的参与在整个时间跨度上有先缩后张的趋势，近些年来尤为显得活跃。

来自教育系统相关的代表所提出议案的占比波动明显，并在近年来出现了下降的趋势。1988年，几乎所有议案的提出代表都与教育系统相关，之后比例越来越低。在1998年前后，来自基础教育系统的代表参与程度较低，代表更多的是来自高等教育或者教育行政系统。从2008年（第十届）之后，越来越多的基础教育系统代表参与到议案中来。

教育立法酝酿出台之前，相关议案的高潮也随之出现

20世纪80年代，议案关注的重点依次是教育总体问题、义务教育和教师问题；20世纪90年代，议案关注的重点首先还是教育总体，其次是民办教育法制定、义务教育问题和教师法的制定；2000年至2005年及以前，代表重点提出义务教育法修订和教育法修订的议案；在2005年以后，代表们关注的重点转向了职业教育和学前教育。可见，在早期代表们比较关心整体教育的问题，但随着教育部门立法的推进，代表们更加关注教育事业中具体分支的立法问题。

1983年后，我国颁布了《义务教育法》《教师法》《职业教育法》《民办教育促进法》《高等教育法》等若干教育类法律。笔者结合人大的议案数考察法律颁布时间节点上有关议案的提出情况。

《义务教育法》于1986年颁布，之后此类议案数量基本呈现下降趋势。1992年，有多个省份代表均提出“要求帮助贫困地区发展义务教育”的议案，其时伴随着中央科技教育兴农战略的提出。2000年后，随着对农村义务教育经费保障问题的关注和2006年《义务教育法（修订）》的临近，代表的义务教育有关议案又形成了一个高潮，在2003年甚至达到了接近所有教育类议案70%的比例。

同样，《教师法》于1993年出台，在出台之前同样形成了代表议案的热潮，并于1986年达到最高峰。直到2004年后，虽然又开始有代表提出修订《教师法》，但总体上比例并不高。另外，《职业教育法》于1996年颁布，在20世纪90年代初关于职业教育的议案形成了一个高潮。1998年出台的《高等教育法》、2002年出台的《民办教育法》的情况都与此类似，在出台前有大量有关议案涌现，法律制定之后热度都很快降了下来。

概而言之，在教育立法酝酿出台之前，会出现代表提起相关议案的高潮。随后有关问题的讨论就会沉寂一段时期；法律出台若干年后，根据实际情况有需要修订时，可能会再次形成议案的高潮。

重要教育指导政策直接影响教育立法格局

国家教育政策的宏观指导与教育类议案的提出呈现出密切的联系。中央纲领性文件的颁布和实施都会影响到教育立法以及有关的教育类议案的提出。

1984年10月，时任教育部副部长张承先对于教育基本法、义务教育法、教育经费法和教师法等立法规划作了阐述，并且对这些需要制定的教育法律的内容提出了具体建议。除了教育经费法，其他法律在此后的10年里基本都被制定颁布。

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》的出台直接影响了20世纪80年代教育立法的格局。其中明确指出了由全国人大制定九年制义务教育法，同时还提出了义务教育分级管理、教育经费的“两个增长”等内容，这些原则都被直接写入《义务教育法》。

1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》对于多类教育发展都作了规划。譬如针对教师待遇的问题，提出“提高教师工资待遇，逐步使教师的工资水平与全民所有制企业同类人员大体持平”。据此，国家教委会同国务院法制局对“教师法”草案进行修改，并经国务院常务会议通过，正式提交当年人大常委会会议审议，同期关于教师的议案也出现了热潮。

2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出要“完善管理体制，保障经费投入，推进农村义务教育持续健康发展”。随后中央着手推动农村义务教育经费保障机制改革，进而促使了《义务教育法》的修订和大量有关义务教育的议案出现。

此外，在2000年以前，全国人大曾经出现过大量围绕“教育投入（投資）法”和“义务教育投入法”话题，要求立法对政府财政教育投入给予保障的议案，形成过有关经费投入的议案的高潮。但是2001年教科文卫委员会明确指出“现阶段暂不考虑另行制定教育投入方面的法律”后，代表们就不再提出这类明确要求教育投入立法的议案。这说明，代表们对于教育立法动向的敏锐把握，且议案数量的变化会早于政策变动。

简而言之，中央关于具体法律的表态和立法规划对于议案提出的影响也显得十分重要。

代表来源的多元化让意见表达更充分和丰富

综上所述，笔者归纳出以下结论：

第一，教育类议案数量呈现出与政治周期相关联的波动。1988年、1998年、2005年是主要的议案提出高峰年份。中央关于教育立法的表态、有关教育发展的纲领性规划与议案数量增减密切相关。同时，代表对直接关系经费投入的议案给予了更多关注。

第二，从1983年至今，人大代表的来源结构愈显复杂。从早期主要由来自行政系统和事业单位的共产党员代表提出议案的情况，逐渐演变为出身于多个领域的共产党员和民主党派人士、无党派人士同台议政的格局；从部分省份主导议案的提出，到有更多的省份参与。人大代表参政议政的热潮不断涌现，代表所属领域、党派和省份都呈现出了多元化的特征。

第三，20世纪90年代中叶以前，中央代表主导了议案高峰年的出现，之后地方代表的表现更为积极。出身于教育系统的代表所提出的议案占比总体上在逐渐降低，在高峰年占据的议案份额也在不断下降。在第九届前后，来自高等教育系统或教育行政系统的代表起到了主要的作用，但自第十届以后，更多出身于基础教育系统相关的代表参与到了提案之中。

第四，在早期（第六、七届），来自事业单位和行政系统的共产党员代表是教育类议案的主要来源。第八、九届时期，民主党派人士的教育类议案比例上升，来自社会团体、企业单位的代表是其主要增长点；之后议案代表的身份愈显驳杂和多元，促成了历史上议案数量的最高峰。近两届以来，共产党员和民主党派力量恢复了平衡，议案代表有重新向事业单位和行政系统集中的趋势。企业单位代表占比重新上升，也是近两届以来的新变化。

第五，提出议案较多的省份并非议案高峰的主要来源，有较多的省份集中在议案高峰年提出议案，其他时期里较为沉寂。大户省份占据的份额总体上在降低，越来越多的省份参与到了提出议案中，不同省份提出议案份额日渐均匀。大户省份的代表身份在政治面貌上与全样本接近，民主党派人士比例偏高；在职务类型上与全样本有较为明显的差异，但是不同省份差异较大，没有统一的识别特征。

总而言之，教育立法的30年是我国教育法律体系不断探索和完善的30年。本研究基于立法参与过程中议案与提出议案的代表的变迁，发现随着时间的推移，代表身份背景愈加多元化，参与的省份也愈来愈多，这种多元化趋势考虑了社会各界所关注的问题，有利于教育立法，使得意见的表达更为丰富和完善，进一步推动了我国的法治建设。

（二）全国政协篇：从政策先于提案到提案先于政策

前不久，世界一流大学和一流学科（简称“双一流”）建设高校及建设学科名单公布，引起了社会各界的热烈讨论，有关高等教育的投入问题再次成为热点。

众所周知，自改革开放以来，我国高等教育事业取得了长足发展，财政投入力度不断增大，与高等教育相关的各项政策陆续出台，使得我国高等教育财政发展在管理主体、筹资渠道和投入重点上，都发生了显著的变化。笔者梳理了1983年至2012年全国政协会议上的教育类提案，并结合教育财政的投入机制改革，试图从一个新视角去理解我国高等教育财政的变化路线图。

政协提案：高教与义教“错峰”出现

据笔者统计，1983年至2012年的9015条教育类全国政协提案中，涉及普通高等教育的共2653条。20世纪90年代以来，全国政协的教育类提案数量迅速上升，从每年170条左右上升到523条。与此同时，与高等教育相关的提案数量也呈上升趋势，但与教育类提案相比，变动趋势相对平缓，1986年和2000年为两个较为明显的提案高峰。1998年之后，与高等教育相关的提案占比开始出现下降趋势，在2006年达到谷底后整体趋于平稳，每年占比在25%左右。

结合教育财政体制的变迁来看，具体而言，1986年《义务教育法》出台后，此时教育类提案的重点开始转向了义务教育。这个时期内，义务教育财政体制发生着重大变化。与高等教育相关的提案占比则开始迅速下降，到1995年已经下降至历史最低，为27.32%。20世纪80年代初及之前，义务教育的经费主要由地方负责和管理，但是从1986年起，《义务教育法》确定了“地方负责，分级管理”的原则，同时教育事业费和基建费用规定为“由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证”，开始逐步强调中央财政对义务教育的财政责任。之后，愈来愈多的提案开始关注义务教育。

进入20世纪90年代，国家明确提出了教育经费的达标概念：在1993年的《中国教育改革和发展纲要》中提出了“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4%”。自1994年开启了分税制改革后，至2000年间，与高等教育相关的提案增长速度比义务教育略快，其间出台了《高等教育法》以及一系列的重点投入政策，即“211工程”和“985工程”。而此时的义务教育，虽然在1995年出台的《教育法》中规定了县、乡两级政府要“分级统筹管理基础教育”，仍是将乡级政府作为农村义务教育的主要承担者，中央财政的作用并不明显，义务教育的相关提案相较而言显得并不激烈。

2000年后，与高等教育相关的提案持续下降，占比从1998年的41.2%一路下跌至2006年的25.23%，而与义务教育相关的提案数量却不断上升。占比在同时期内从20.86%上升至51.75%，二者趋势出现明显反差。

究其原因，2001年农村义务教育管理体制改革为“分级管理，以县为主”，但并没有将支出责任具体化。此后，要求中央财政对义务教育投入的提案不断增加。2006年修订了《义务教育法》，确立了“明确各级责任，中央地方分担，经费省级统筹，管理以县为主”的义务教育管理体制，并全面推进农村义务教育经费保障新机制，实行“两免一补”政策。2006年和2008年先后实现农村和城市的免费义务教育，相关提案才开始有所减少。中央承担义务教育经费的实现基础来自中央财政在分税制后的宏观调配能力的增强，即财政收入增速的加快、税权的上收以及转移支付体系的逐步完善。

2006年之后，与高等教育相关的提案数量开始稳步增长，但是由于总体提案数目的增加，占比基本保持在28%左右，其中仍有大量要求中央财政对地方高校予以财政扶持的提案。另外，与职业教育相关的提案激增，在2011年达到最高的37条，涉及农村职教与资助免费政策的提案占比大幅提高，地域诉求类提案也不断增加。这些都表明随着中央财政的调控能力增加，为不同教育层级、基层教育事业的发声越来越多。

1983—1994年：下放自主权+多渠道筹资

为了更加清晰地呈现高教财政体制的变迁，笔者将分时期对高教财政体制和政协提案的相关特点作分析。

20世纪80年代以前，由于宏观政治经济发生的剧烈变化，我国高等教育的管理模式，也在“块块为主”“以条为主”“统一领导、分级管理”的模式中不断调整。改革开放后，伴随着党的工作重心转移到“以经济建设为中心”上，教育成为推动经济发展的重要抓手。

1985年出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》），指出政府有关部门对高等学校“统得过死”，使学校缺乏应有的活力，因此要“在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”。于是，为调动各级政府办学的积极性，提出了“实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学的体制”。在1986年3月国务院发布的《高等教育管理职责暂行规定》中，进一步明确了对于高校的管辖权，即在国务院领导下，国家教委直接管理少数高校、有关部委管理其直属高校，省（自治区、直辖市）政府负责管理本地区内的高等学校等，自此我国高等教育的管理体制走向重大变革时期。

管理体制的变化必然会引起财政投入方式的转变。20世纪80年代以前的高等教育，即便是在分权时期，也一直秉承着以国家投入为主的单一经费筹措模式。结合“划分收支、分級包干”的宏观财政体制，从1980年起，教育事业经费由各级地方政府统筹安排，即形成了“包干使用、超支不补、结余留用、自求平衡”的投入原则。此外，由于需要快速发展，《决定》允许高校收取委托培养与自费生的学费，以及与外单位合作等，开启了高校得以自筹经费的历史，并在20世纪90年代初期形成了以国家财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的体制。

但是，在全国政协的教育类提案中，笔者发现，关于要求扩大高等教育自主权以及多渠道筹资的相关提案非常有限。在1983年至2012年的30年间，两者之和占所有高等教育类提案的2.04%。

高教自主权的扩大和管理权限的下放，以及筹资模式的多元化，鲜有来自地方政府和高校的诉求，但自从在政策上打开了多元筹资的通道，要求国家财政予以支持的提案就明显减少了，这些都体现了简政放权的思路。

1995—2005年：快速崛起的重点高校

1985年的《决定》为“中央部属高校”和“地方高校”的分离提供了依据，这体现在：一是对“成绩卓著的学校给予荣誉和物质上的重点支持”；二是有计划地建设一批重点学科，以增强科学研究的能力，培养高质量的专门人才，而“重点学科比较集中的学校，将自然形成既是教育中心，又是科学研究中心”。但是在1994年之前，并没有任何涉及重点大学建设工程的提案。

进入20世纪90年代，国家明确指出了要“有重点地办好一批大学”，并于1993年正式启动“211工程”。“211工程”所需的建设资金采取国家、部门、地方和高等学校共同筹集的方式解决。涉及“211工程”的相关教育类提案出现在1995年至2008年间，共20条。1995年，15所首批“211工程”大学产生，1996年提案随即上升到历史最高，为4条，此后不断出现要求增列某所高校或某地区高校为“211工程”学校，共17条，其他3条则是要求给已纳入名单高校增加财政支持的提案。2008年后，相关提案变为零，这一年也是最后一批“211工程”高校的进入时间。

“985工程”是继“211工程”后，对我国高等教育发展的又一强大推动力。1999年，“985工程”正式启动建设，第一期的投资标志是自1999 年连续三年向北京大学和清华大学各投入18亿元。2004年出台了《2003—2007年教育振兴行动计划》和《教育部、财政部关于继续实施“985工程”建设项目的意见》，前后共39所高校进行二期建设。但是在政协提案中，关于要求纳入“985工程”的提案并不多，仅有两条，都出現在2004年，与政策的出台密切相应。值得注意的是，在2011年官方强调不再增加“211工程”和“985工程”后，相关提案变为零。

另外，由于“211工程”和“985工程”仅涵盖了100余所重点高校，并获得了巨额的财政支持，但其他大量高校并没有得到类似的支持。因此，虽然1998年之后要求增加高教财政投入的提案占比有所降低，但是绝对比例仍然很高，稳定在20%～25%之间。

可见，全国政协的提案与重点高校的政策发布和落实有着较强的周期性——官方出台重点投入的政策后，政协里的回应包括两个方面：一是要求将部分地方高校加入“211工程”或“985工程”项目；二是要求对未进入重点扶持名单的高校增加财政扶持。

2005—2012年：化解债务+增加普通高校经费

高等教育的多渠道筹资模式，在20世纪90年代逐步完善，逐步形成了以“财、费、税、产、社、基、科、贷、息”等为内容的多元化投资格局，与之相伴的是高等学校的扩招。

从经费供给上，一方面，由多所高校合并而成的新学校，其基本建设经费大多按2000年左右合校初期核定的平均拨款额度拨付，导致这些学校来自中央的拨款极其有限；另一方面，在高等教育大众化背景下，为了不增加受教育者的成本负担，高校学生学费标准要求保持在2000年水平，不得提高。于是，财政资金和学费收入无法满足高校扩建的需求，许多高校基础设施建设所需资金则通过银行贷款的途径去解决。根据全国政协2007年5月公布的数据，当时全国高校贷款总额已达2500亿元，沉重的债务负担使很多高校时刻面临资金链断裂的风险。

在这个时期全国政协的教育类提案中，共有27条与化解债务相关，其中，2005年之前仅出现过两条，但是随着还贷高峰的到来，自2006年起相关提案快速增加，并在2008年和2009年迎来了化解债务提案的高峰年——16条提案占高等教育类提案总数的59.26%。

为了化解高校债务风险，财政部、教育部先后发布了《关于启动中央高校减轻债务风险试点工作的通知》《关于减轻地方高校债务负担 化解高校债务风险的意见》，陆续启动了中央和地方高校债务化解工作，提出了“谁贷款、谁偿还”的原则，同时规划和协调省教育厅、财政厅等各单位共同推动以高校自筹和财政支持相结合的模式化解债务负担。相关政策出台后，化解高校债务的提案从2010年开始下降，2011年仅有1条相关提案，2012年降为零。

另外，“211工程”和“985工程”的重点政策导致了全国教育资源配置和办学质量的不平衡。一般院校获得的机会少，要求增加财政投入的相关提案在2008年、2009年和2010年分别达到了39条、35条和32条，为历史最高值。

2010年，中央开始增加对地方高校的投入，一是中央财政设立地方高校发展的专项资金，以支持地方高校的重点发展和特色办学，二是采用“以奖代补”的方式对地方高校生均经费进行支持。此项政策出台后，2011年相关提案下降至26条，但2012年又迅速上升到39条。同年，“2011计划”实施，通过“竞争”和“轮换”的机制方可让更多高校参与其中，其投入也覆盖了非重点大学。

和前20年的高等教育财政政策的出台有所不同，2005年以来，不管是化解高校债务还是增加对地方普通院校的支持，都是先体现在政协提案中，而后才有政策的出台和实施。

2005—2012年：提案对高教财政政策影响力增大

30年来的高等教育财政政策的演变及其在全国政协提案中的反映，总的来说呈现了两大特点：

第一，高等教育与义务教育提案的错峰出现。1986年《义务教育法》出台后，与义务教育相关的提案数量上升，高等教育的占比则有所下降。在1994年分税制改革后，随着中央的调控能力增强，《高等教育法》以及“211工程”和“985工程”等重点投入政策的出台，与高等教育相关的提案开始增加。进入新世纪，与高等教育相关的提案持续下降，而义务教育的数量则不断上升，其间明确了中央对义务教育的投入责任，并于2006年起实施义务教育经费保障新机制。2006年之后，与高等教育的相关提案又开始逐步增加。

第二，从“政策先于提案”到“提案先于政策”。在早期的与高等教育相关的提案数据中，相关重大政策的发布都是先有政策，随后政协提案才会跟进，包括下放高校自主权和允许高校采取多渠道模式进行筹资。20世纪90年代中后期开始，高校的重点扶持政策铺开，后有不少提案参与讨论，要求进入“名单”或增加财政投入，“名单”也确实有所增加。2005年后，不管是化解高等学校债务还是增加对地方普通院校的支持，都是先体现在政协提案中，而后才有政策的出台和实施。

以上两大特点表明，宏观财政体制的变化影响着各级各类教育的财政投入方式及不同时期的提案重点。在高等教育领域，随着时间的推移，通过政协提案中的利益诉求，国家的相关政策也会随之发生调整。

（本文作者张文玉为北京大学中国教育财政科学研究所博士生，王江璐为北京大学中国教育财政科学研究所博士后）