高校收入多元化途径及债务管理——以陕西省属高校为例

（陕西中医药大学 陕西咸阳712046）

自1999年起，全国各级政府秉承“教育兴国”战略，大力推进各高校合并及扩建进程，高等教育布局结构调整迈出关键一步，经过十几年的稳定发展，全国普通高等院校由1999年的1071所增长到2016年的2596所。在整个大跨步的发展历程中，不仅有新院校的成立，也存在大批已有高校的新校区开发与建设，其中大量的建设资金来源于贷款。自2007年起，广东省、江苏省率先启动高校化债与财政投入双向统筹，为后续各地高校化解债务工作提供了经验。陕西作为教育大省，高校资源丰富，人才集聚，40所省属高校负债的峰值曾达到114.64亿元，自2011年起，陕西省财政厅联合教育厅安排专项资金化解高校债务，目标是将高校扩招以来的历史欠债降至合理区间。

一、陕西省高校负债办学现状分析

（一）高校负债总额适中。2011年初，陕西省财政厅针对高校债务安排专项省财政资金且争取中央奖补资金，统筹协调高校自筹化债资金，通过采取积极有效的措施，截至2013年11月中旬，陕西省教育厅公布省属高校债务余额为9.16亿元，从总量上来看，债务规模已有了明显下降且已经达到合理范围内。据2017年陕西省教育厅公布的各高校部门预算公开信息显示，已公开的40所普通高等院校中，仅有三所高校的预算专项业务经费中包含本年度债务利息支出，据此可以推算出超过90%的陕西省属高校已还清债务。

（二）财政拨款投入不足。考察一省财政教育资金投入最科学、最公正的指标是该省生均教育经费，要保证全省范围内教育事业保持良好可持续的发展态势，就要确保其生均经费能充分满足在校学生的教育、科研等基本支出。陕西作为全国高校教育资源充沛的地区之一，其财政投入量与其较高的教育地位不相匹配。表2反映了陕西省近五年来生均教育经费与兄弟省份及全国平均水平的比较。

表1 省属高校预算公开债务支出情况表 单位:万元

表2 陕西省生均教育事业经费与他省比较情况 单位:元

通过横向省份比较可以发现，陕西省的生均经费比同为教育大省的江苏省低，且与全国平均水平有一定差距，该结论应该充分结合陕西省作为西北内陆省份本身的财政整体状况考量，但是教育经费总额较低的现状将会挤压教育资源，并随之带来资金不足的潜在隐患，需引起关注。

从图1陕西省近五年公共财政支出与生均拨款年增长率的纵向比较 （数据来源：教育部《教育经费执行公告》2012—2016年）看，近五年陕西省公共财政教育的增长率均高于其高等教育生均增长率，除去特殊值2015年，造成此现象的原因主要是由于2014年高等教育生均的绝对值较低，导致2015年的增长势头迅猛。

图1 近五年陕西省公共财政教育与高等教育生均增长率对比图（单位：%）

（三）高校收入来源较单一。根据已公开的陕西各高校2016年度决算表收入可以得出，除了个别211及三所985院校之外，在陕高校大多严重依赖财政拨款及教育事业收入，几乎达到全年总收入的95%或以上，除此之外，无法形成有效的其他收入。因此当高校大量扩招形成资金缺口时，银行贷款举债将成为资金来源的主要手段。

（四）银行贷款授信扩大。长期以来，公办高校作为非营利组织，它的准公共产品性质被银行金融机构广泛识别，所以对大型省属高等院校客户进行信贷选择时，银行的整体态度为“积极进入”，这样积极支持的原则在信贷调查时，导致银行的尽职审查远不如生产类企业详尽，特别是有些高校甚至不具备贷款的条件，仍然被授予发放贷款。

二、英国高校筹资的特点及对我国高校收入多元化的启示

随着国际化进程的速度加快，越来越多的学者认识到我国高校与国外著名高校存在差距的原因之一是筹资渠道的单一性。以陕西省属高校为例，多数高校的财政拨款及教育事业收入占全年总收入的95%左右，过度依赖财政拨款及学杂费收入是影响高校可持续健康发展的隐形不良因素。高校的财政拨款一部分是人头数的生均拨款、人员薪酬及教学科研日常开支，另一部分则是每年学校自行上报的专项建设等财政资金，此类资金由政府部门实行监督考核，考核的结果将作为后续年份拨款的重要依据，所以此类拨款具有绩效考核的压力与不确定性；学杂费标准由于受省物价局的监管从进入新世纪以来鲜少变化或只是发生微调，相较于整体社会经济水平与物价的提升，学杂费的收入实际上对高校的贡献已逐渐降低。吸收和借鉴其他国家高校在资金筹集方面的经验，将对我国高校的发展具有积极的促进作用。本文主要介绍英国高校在资金来源渠道方面的方式及整体观念。

（一）英国大学筹资特点。英国拥有悠久的教育历史，在经过数百年开拓、发展与创新后，英国现已孕育成熟上百所著名学府，且其中多所高校排名世界前十五位。英国高校的资金筹集与资金使用方式主要遵循F-A-M模式，即经济、学术、管理自主制，经济的自主权是指英国高校的筹资方式灵活，主要来源于两方面，一是政府及高教拨款委员会的财政资金，另一部分则是来自学校的自筹方式，而且拨款委员会的拨款不会以高校获得外界社会的资金量为拨款依据。一份2006年的调研报告显示，平均来看，当时所有来自公共资金的收入占总收入的61%，英国高等教育拨款委员会达到其中的39%。

政府及高教拨款委员会拨款额度具有周期性，每次拨款通过严格的公式综合考量每个院校多项因素来确定。其中，科研拨款的考核因素是学校的科研总量及贡献程度重要性，此类拨款用于学校自身的科研投入，包括科研人员、技术人员、行政人员等薪酬以及计算中心和基础实验室的基础设施建设；教学拨款主要是按人均拨款总量下达，而生均拨款根据各个专业的不同也有所差别。

英国高校的自筹资金在2006年平均占总收入的40%，有的高校甚至高达63%，这些学校自筹渠道是多元化、广泛性的，总体来说可以分为三种来源：留学生的学费及住宿费、校友会及社会慈善机构的捐款及科研成果的转化收入。在英国的研究生教育中，学校针对欧盟外与欧盟学生制定了不同的学费标准，两者的差距甚至高达4—5倍，除此之外，学校根据自身的声誉价值、培养的学生质量不同也制定了属于学校自身层次的学费标准，很多优质名校也预留了较多名额空缺给留学生，所以留学生的学费收入弥补了英国自上世纪60年代以来的政府教育拨款的削弱，甚至在一定程度上带给很多学校可观的收入。校友会及社会慈善机构收到的捐赠收入也是英国高校自筹收入的另一大来源，在英国的社会文化中，对校友的社会力量尤其重视，所以，大多数高校中都设置了校友关系办公室，有固定专人负责往届校友的联络工作，这一部分约占自筹收入的5%左右。最后，英国政府强调教育对经济服务的职能，特别是科技转化职能，在与当地工商企业联合的过程中，加强成果转化，不让技术及知识束之高阁，使之转化成第一生产力。

（二）英国高校筹资方式对我国高等院校的借鉴与启发。

1.统筹政府拨款，重视资金效率。随着国家财政对教育支出越来越大，近三年其已超过我国GDP总额的4%，财政对地方省属高校的拨款主要有生均拨款、中央支持地方高校建设经费、省属高校四个一流建设经费，其中后两个主要为学校自行申报的专项资金。目前高校对此类专项资金的管理模式主要为项目负责人管理制，并由项目组负责实施。这种项目实施的风险点主要在于项目组的个体目标与学校整体的目标有所差异，可能形成重复建设，资金执行进度缓慢，有效成果不突出，因此会进一步影响后续年度的财政拨款。面对此类风险点，高校内部的管控措施应强化归口管理，在项目申报时，加强对申请人培训，使项目的建设目标与高校整体建设目标相统一，提高资金使用效率。

2.增强高校品牌建设，开拓海外教育市场。继“211”工程和“985”工程之后，教育部又提出建设双一流大学，即世界一流大学和学科，这是在国家宏观战略方面为高等大学建设方面提出的整体规划。高校品牌建设就是以双一流大学为战略依托，提升高校自身价值，增强社会影响力。高校的价值体现在多方面，不仅仅是教学、科研的水平，还有教师影响力、毕业生就业率等，一所学校的价值内涵越丰富，其可以获得的社会资源也越多。目前，我国高校的行政事业性收费标准是在当地政府物价部门的价格指导下实施，若可以形成一种最高价格管控下多层次的收费模式，其能良好地反映出培养成本、学校声誉价值等方面，也能进一步促进各高校品牌建设的推动。在陕高校中，西安交通大学和西北工业大学两所双一流大学已充分展现了其具有的声誉价值，2006年，西安交通大学与英国利物浦大学合作创立了现位于苏州的西交利物浦大学，2016年西北工业大学与英国伦敦玛丽女王大学成立非独立法人的伦敦玛丽女王大学工程学院，这种合作办学的途径丰富了高校办学资金，增强了国内高校在国际上的声望及好感度。

3.高效运用现有平台，完善社会筹资途径。目前，国内高校自身的筹资平台有教育基金会和校友会两类，笔者选择了在陕的前十五所高校，仅有三所未形成高校教育基金会，其余高校均形成了基金会或类似的运行机构，其中运营良好的是西安交通大学与西北工业大学，两所高校的基金会均为独立法人机构，配有专职及专业金融人才，可以积极参与稳健、收益良好的投资活动，且把投资回报广泛运用于奖助学金、校区设施完善等多个领域，有效地弥补了高校在创建世界一流大学中可能出现的资金不足和财政资金用途受限的问题。教育基金会也可以加强与校友会的合作，利用国内的书信邀请及海外的邮件往来加强校友与校方的感情，为学校募集资金。

三、高校债务管理问题的思考

近年来，高校的扩招已驶入慢车道，但债务管理问题仍不容忽视，下面笔者从银行、高校、政府三方面对高校的债务管理展开分析。

（一）银行方面。

1.严格遵守信贷政策，加强贷款管理。各大商业银行按照“6C”原则对借款人信誉状况进行评价，由于高等教育特别是公办类院校的准公共产品属性，商业银行对高等教育类行业把握的总体原则为：积极支持，加强管理，确保质量。对借款企业进行的贷款管理，最关键的一步就是要确定该企业的未来还款能力，高等院校作为非营利性事业单位，难以获取其损益及现金流量等因素，所以针对高校的营运状况应给予重点关注。郝建军（2007）指出，用教学科研资产增长率来反映高校运营能力的评估，即教学科研资产增长率=教学科研资产增加额/教学科研资产总额，该比率越高，说明对固定资产的使用越有效；在实际操作中，上述比率较为单一，难以全面评估高校的运营情况，所以另一指标：学校历史上的收支结余积累与资产负债表中的一般基金的比率亦可作为重要指标之一，银行一般把这个比率的安全阈值设定为20%—50%。

2.加强贷款审查，建立高校贷款预警系统。在商业银行向高校授予贷款额度后，不能使该笔贷款束之高阁，而要建立全面定期的审查评价及预警系统。在每一笔贷款发放后，会因借款人主客观因素的变化导致该笔借款质量发生变化，例如，对高校放款后，若该校由于某些因素生源急剧降低，或老校区土地用途发生变化，导致高校主要还款来源不能保障。所以在拥有高校债权的商业银行中，应该设立独立的部门且配备熟悉高校业务的专业人员来定期审查贷款情况，对可能存在的所有风险点采用定性与定量相结合的方法，按照严格规范的程序开展工作，不断地对每一笔贷款质量给予合理评价。对存在的风险及问题贷款，应该建立风险预警机制，明确风险标准，制定应急预案，并使该预警机制与当地教育主管部门联网，确保某些风险能在管控层面得到有效处理。

（二）高校方面。

1.强化预算的刚性管理。首先，为了确保高校严格的刚性预算正常施行，要保证预算的可行性研究与科学论证。实践中，对于高校的借款活动及债务利息支出，要把债务利息支出计入专项业务经费中，确保将信贷资金单列预算进行管理，并把年度预算有机地结合中长期计划或预算方案。其中预算方案由高校财务部门草拟并上交至预算管理委员会，由集体决策的方式进行可行论证并形成可行性报告。

2.确保借款的管理过程合理。对项目建设或新校区建设所必需的借款活动，应结合年度全面预算，拟定详尽的高校贷款方案，明确用途、贷款规模及结构等问题，并在学校财经委员会中以集体联签制进行审批。对于批准通过的借款方案，应该严格按照已确定的用途使用资金，建议存在贷款的高校组建信贷资金管理领导小组，对借款进行统一管理并进行实时监控，对改变资金用途的事项，应履行相应审批程序。

3.加强会计系统控制。高校财务处作为借款资金的主管业务部门，应按照国家统一的会计制度，准确核算与监督借款的利息偿还等业务。对已借资金，应指定专门人员对该资金设立台账，并按借款银行、规模、利率等进行定时正确的记录。

（三）政府方面。

1.加强政策落实，实现良好监管。政府对高校现有的债务负有管理责任和监管义务。陕西省教育主管部门现已制定出规范、有效的机制，例如高校化债奖补资金的方案及建立债务台账。但是要使政策落地并更好地达到监管的作用，笔者认为，各地教育主管部门还要实践好以下两点：建立高校债务管理信息系统，包括关于高校定期的财务报告、往年还贷记录及债务专项预算情况等信息，对现有高校贷款形成实时监控并形成预警机制；对申请专项建设贷款的高校施行严格的项目审查和审批备案制度，从源头上控制贷款的发生。

2.协助高校积极开展老校区土地置换。在新校区建立后，学校会把大多数的教学资源搬迁至新校区，导致老校区大部分资源的闲置，但一般老校区都位于城市繁华地带，土地价格高昂，所以一些高校会支持闲置的老校区以土地置换方式用来归还借款或筹集建设资金。在这一过程中，政府作为国有土地的拥有者，应该积极协助高校设计土地置换方案，并在政策上给予扶持，但是同时要注意监督高校在土地置换过程中存在的房地产盈利活动。