我国生态流量管理实践探索

王建平 李发鹏 孙嘉

摘要：结合水资源开发利用与保护实残中，贵州赤水河生态流量管理、福建小水电退出机制试点、新疆塔里木河生态补水、“引察济向”应急补水生态流量管理典型案例，归纳总结出以生态保护目标为核心的生态流量管理、维持基本水量（水位）的生态流量管理、实行总量控制的生态水量调度、应急补水性的生态流量管理4种生态流量管理模式，并提出加强生态流量管理应切实转变发展理念，增强生态流量保障意识;建立健全体制机制，完善生态流量管理制度体系;完善水利工程设施功能，提高生态流量配置与调度能力等建议。

关键词：生态流量;水资源;水量;生态补水;应急补水

中图分类号：X171.1 文献标志码：A

中央高度重视生态文明建设，提出要像对待生命一样对待生态环境，将建设生态文明列为中华民族永续发展的千年大计。随着“绿水青山就是金山银山”等生态文明建设理念逐渐深入人心，人们对享受以确保河湖生态流量（水位）（以下简称“生态流量”）为基本需求的美好生态环境愿景越来越强烈，缓解经济社会用水与生态用水之间的矛盾，是当前及今后水利改革发展面临的主要挑战之一。

近年来，国家部署了一系列生态流量保障相关工作。《水污染防治行动计划》（国发[2015]17号）明确要求加强江河湖库水量调度管理，科学确定生态流量。水利部发布的《关于加强水资源用途管制的指导意见》（水资源[2016]234号）、《关于深入贯彻落实中央加强生态文明建设的决策部署进一步严格落实生态环境保护要求的通知》（水规计[2017]237号）等政策文件，进一步部署了抓紧河湖生态流量研究，科学确定和维持河流生态流量，加快推进黄河、淮河流域生态流量试点工作的任务，并提出在总结试点经验的基础上，制定江河湖泊生态流量技术标准，逐步明确各主要河流和湖泊的生态流量。同时，要按照电调服从水调的原则，实施水量统一调度，推进水电站优化运行，实施现有水电站升级改造，保障下游生态流量。为支撑生态流量管理相关工作，本文结合近期实地调研掌握的相关资料，梳理了近年来开展的生态流量管理典型案例，归纳总结出4种生态流量管理模式，并提出了加强生态流量管理的对策和建议。

1 生态流量管理典型案例分析

在长期的水资源开发利用与保护实践中，各地基于区域水资源条件，结合经济社会发展状况，利用政策法规、制度建设、工程调度等手段，开展了各具特色的生态流量管理实践。

1.1 贵州赤水河生态流量管理

赤水河是长江上游一级支流中少有的、自然流淌的生态河流，也是国内唯一一条没有被污染的长江支流。河流中鱼类资源丰富，特有鱼类分布具有独特性和异质性，是长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区的重要组成部分[1-3]。为减缓经济社会发展挤占河道内生态用水、工业及城镇排污污染部分河段、水电开发破坏河道连续性等对赤水河带来的负面影响，贵州省出台了一系列流域保护政策，科学确定了生态流量基准，出台了生态流量调度方案，为维持和改善流域水生态奠定了坚实基础。

（1）完善区域水资源水生态保护法律体系。早在2011年贵州省就制定出台了《贵州省赤水河流域保护条例》，明确禁止在赤水河干流和珍稀特有鱼类洄游的主要支流进行水电开发、拦河筑坝等影響河流自然流淌的工程建设活动。2017年1月1日实施的《贵州省水资源保护条例》要求，县级以上人民政府水行政主管部门应当会同环境保护等行政主管部门制定基于生态流量保障的水量调度方案，确定河流的合理流量和湖泊、水库的合理水位，这是全国范围内第一个出台相关规定的省份。同时，该条例还明确要求已建成的水库、水电站等蓄水工程的管理单位按照调度方案下泄生态流量，保障生态用水基本需求。

（2）科学制定流域水量调度方案。2016年，贵州省水利厅组织制定了《基于生态流量保障的贵州省赤水河一綦江流域水量调度方案》，综合考虑流域水资源条件、生态环境保护要求、开发利用现状及需求，统筹协调河流生态环境功能与社会服务功能的关系，选取相对适用的Q90法和Tennant法确定了赤水河水文站、茅台（二）水文站、赤水水文站及清池断面的生态流量，并结合调度运行实际情况实行生态流量调度方案动态调整机制。该方案将非汛期作为重点调度时段，工程措施与非工程措施共同发挥作用，区域水资源调度服从流域水资源统一调度，水力发电、供水、航运等调度服从流域水资源统一调度，并严格执行水电开发中的生态流量管理，从而维持河湖基本生态用水需求。

1.2 福建小水电退出机制试点

福建缺乏煤、石油、天然气等常规能源资源，丰富的水力资源对区域经济社会发展具有重要作用。1949年后，福建农村水电迅猛发展，目前已建成小水电站6608处，装机容量734万kW，位居全国第三位，是名副其实的小水电之乡。福建省水电开发几近饱和状态，造成下游河段减水、脱水等问题突出。近几年来，福建省逐步建立健全小水电退出机制，进一步强化了小水电管理，在一定程度上改善了河流生态流量状况。

（1）明确各部门生态流量管理职责。2010年出台的《福建省环境保护监督管理“一岗双责”暂行规定》明确：政府及有关部门的主要负责人是本行政区域、本部门职责范围内环境保护工作的第一责任人;由水利部门负责合理调度水资源，确保水源水量要求和下游生态流量需要，牵头实施汛期放水冲污，指导各水电站安装最小下泄流量在线监测设备;经济贸易部门负责督促相关水电站业主按要求安装最小下泄流量在线监控装置，并根据环保部门提供的监控数据，按照分级管理原则，会同有关部门督促相关水电站落实最小下泄流量要求。

（2）立法强化水电站最小生态下泄流量的相关要求。2012年起实施的《福建省流域水环境保护条例》明确规定：县级以上地方人民政府环境保护主管部门应当会同水行政等主管部门，根据流域综合规划或者水能资源开发规划环境影响评价要求，科学制定辖区内水电站最小生态下泄流量;县级以上地方人民政府水行政主管部门应当会同环境保护主管部门，根据流域水量和水环境质量变化情况，科学制定调水方案;重点流域内水电项目应当安装下泄流量在线监控装置，执行最小生态下泄流量和调水方案。同时，该条例还制定了相应的惩罚条款：未执行最小生态下泄流量，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期改正，逾期不改正的，处5万元以上20万元以下罚款;未执行调水方案规定的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令限期改正，逾期不改正的，处5万元以上20万元以下罚款。

（3）加强水电站最小生态下泄流量在线监控。为确保重点流域最小生态下泄流量执行效果，2012年制定出台了《福建省水电站下泄流量在线监控运行考核办法（试行）》，公布了117座水电站的最小生态下泄流量目标值，要求水电站必须按照政府有关部门下达的安装计划安装下泄流量监控装置，并向各级环保部门监控中心稳定传输监控数据。数据要如实反映水电站瞬时下泄总流量，时间间隔为15min一次，每小时上传的4组数据平均值或者其中至少1组数据要满足最小生态下泄流量要求，否则可认定水电站未执行最小生态下泄流量。除了数据监控与传输要求外，该办法还对监控装置的属地管理、现场检查和日常监督、认定与惩处等做出了明确规定。

（4）强化水电站最小生态下泄流量执法监管。针对一些地方环保部门忽视水电站下泄流量的日常监管，未认真履行属地监管职责，未能依法查处违法违规水电站等问题，2013年，福建省环保厅出台了《关于强化水电站最小生态下泄流量执法监管的通知》，将重点流域水电站下泄流量执法工作列人环境监察年度工作考核范围，进一步明确了各水电站的最小生态下泄流量标准，以及是否执行最小生态下泄流量的认定方式;强调要完善调查取证，依法下达限期改正通知书，逾期未改正的实施行政处罚。同时，要求有关设区市环保局组织人员对辖区内下泄流量监控装置已与环保部门联网的水电站逐家进行专项检查。

1.3 新疆塔里木河生态补水

生态补水是保障和改善河湖水生态水环境的重要手段之一。20世纪70年代以来，随着上游来水量减少和干流上中游用水量增加，塔里木河下游来水量锐减，基本无下泄水量，造成下游河湖萎缩，流域重点胡杨林区生态严重退化[4-7]。2000年以来，塔里木河流域管理局（简称“塔管局”）先后组织实施了18次下游生态补水，累计下泄生态水量达到68.8亿m³，下游河道两岸地下水位显著回升，显著改善了下游区域的生态环境。

（1）科学制定水量分配及调度方案。根据塔里木河流域综合规划，塔管局组织编制了《塔里木河流域“四源一干”地表水水量分配方案》《塔里木河流域“四源一干”水量调度方案》，确定了不同来水情况下阿克苏河、和田河、叶尔羌河、开都一孔雀河及塔里木河干流来水与泄水控制断面区间的耗水量和关键控制断面下泄水量;按照年计划、月调节、旬调度的方式，确定了不同来水保证率下的断面分水指标，确保干流阿拉尔多多年平均下泄水量达到46.5亿m³，大西海子下泄生态水量为3.5亿m³，使水流到达台特玛湖。《新疆维吾尔自治区塔里木河流域水资源管理条例》《塔里木河流域水资源统一调度管理办法》等进一步强化了流域水资源管理、生态水量调度的法律地位，确保了生态补水的组织实施与执行效果。截至2017年，尾闾台特玛湖已形成了511km²的湖面和湿地，基本结束了下游河道连续干涸近30a的历史。

（2）构建流域水资源“决策一执行一监督”管理体制。为解决地区生态流量管理权限分散的问题，从自治区层面建立了塔里木河流域水利委员会、执行委员会及相关职能机构。由自治区组织地方有关部门、新疆生产建设兵团、流域各州（地）、兵团师等部门共同协商决策流域水资源综合管理的重大问题，塔管局负责对流域内水资源进行统一调度管理。

（3）不断强化流域水资源监督执法能力。在严格执行流域水量分配调度方案的基础上，通过完成332处水情自动监测点和182处视频监测点建设，建立流域主要干流及重点支流水量调度中心，初步建设完成流域水资源调度管理信息系统平台，不断增强塔里木河流域水资源管理监控能力。同时充分发挥地方政府积极性，以市县为单位，逐步形成与地方政府及各相关职能部门配合的水事纠纷处置联合执法，加大流域水政执法力度，打击流域内水事违法行为，保障流域水事秩序。

1.4 “引察济向”应急补水

应急补水是有效解决干旱缺水等特殊状况下河湖生态需水的主要途径。2004年和2011年，吉林省西部出现严重干旱，向海湿地面积急剧缩小，土地沙化和盐碱化日趋严重，大批候鸟无栖身之地，湿地生态系统遭到严重破坏[8-10]。国家防总、水利部应吉林省的请求，组织松花江防总和内蒙古、吉林两省区分别于2004年和2011年实施了两次“引察济向”应急生态补水。通过补水，向海湿地核心区干涸状况得到很大程度的缓解，地下水位明显回升，湿地内植被及动物得到有效保护，明显改善了湿地及其周边生态环境。

（1）科学分析应急补水的可行性。松花江防总在制定生态补水实施方案之前，对察尔森水库现有水量及来水量进行了深入分析，确定其可调水量为5780万m³。同时，还对现有引水沟渠等基础设施进行了评估，提前确定了沟渠过水能力可以满足应急补水的要求。经与利益相关方沟通协商，科学确定了应急补水线路，起点为内蒙古自治区科右前旗察尔森水库，通过洮儿河河道至吉林省洮南县瓦房镇龙华吐分洪闸，经引挑干渠至通榆县向海水库。

（2）科学制定应急补水实施方案。根据应急补水可行性分析和参与补水各方的协商结果，将察尔森水库断面和镇西水文站断面作为应急补水总量监控断面，察尔森水库放水总量控制在5530万m³，镇西断面过水总量控制在7690万m³。两者有一个达到控制目标即停止补水;应急补水期间，若霍林河流域发生较大洪水，有洪水进入向海湿地，旱情得到较大缓解，则停止补水。

2 生态流量管理的主要模式

我國幅员辽阔，自然地理与水文气候状况的区域性差异很大，不同地区河湖的生态保护要求千差万别，其生态流量状况也存在显著差异。总结地方已开展的各具特色的生态流量管理实践经验，梳理出生态流量管理主要有以下4种模式。

（1）以生态保护目标为核心的生态流量管理。河湖中的水生生物都有各自的生存环境需求，一些特有水生生物还有产卵洄游等特殊需求。对于存在具有特殊需求生态保护目标的河湖，如长江（中华鲟）、黑龙江（鲑鱼）、青海湖（湟鱼）等，其所有的生态流量管理措施都要根据生态保护目标的需求制定，不仅保证足够的水量、清澈的水质，还要保障其生殖繁育的流速、水温等条件[11-12]。这种情况下，生态保护目标对栖息地的要求就是生态流量管理的目标，水量配置、流量调度、监督管理等都要围绕生态保护目标的要求开展。

（2）维持基本水量（水位）的生态流量管理。对于没有特殊生态保护目标的中小河流或湖泊，河湖中的生物对于流量过程基本没有特殊需求，只要能够保证河湖生态系统的基本需求，就不会发生脱水现象而造成河湖水生生物灭绝。这种情况下的生态流量管理相对简单，只要根据上游来水情况，科学制定水利工程调度运行方案，保证基本流量下泄，维持河湖生态系统基本需水量即可。对于福建等地已筑坝拦截的大量山区中小河流上游，需要根据河湖水文状况调整工程调度方案，保证基本下泄流量。

（3）实行总量控制的生态水量调度。对于既没有特殊生态保护目标也没有河湖生态系统水量过程要求的河流，如西北干旱地区的塔里木河、黑河等，只要在特定时段保证河湖下泄一定水量，即可满足河湖下游或尾闾地区的需求。这种情况下的生态流量管理更为简单，如塔里木河生态补水可以在不影响生产、生活用水前提下组织实施，只要在汛期或非灌溉高峰期择机下泄一定水量即可。

（4）应急补水性的生态流量管理。虽然应急补水属于干旱缺水等紧急情况下的应急水量调度，但其改善河湖生态状况的效果不容忽视，而且近年来应急补水案例越来越多，发挥的作用越来越大，也可以作为生态流量管理的一种类型。应急补水性的生态流量管理需要根据受水方和出水方的水资源实际状况，综合考虑多方因素科学制定补水方案，通常采用一事一议制度。

3 建议

目前，人们对于生态流量的认识仍处于逐步深化的过程，国内外相关理论与实践对其认识仍存在差异，有关实践探索也在逐步深入推进[13]。我国生态流量管理仍处于起步阶段，试点经验总结与推广尚未全面开展，生态流量的确定方法、技术标准、监管规范等正在逐步完善[14-15]，生态流量管理工作仍需进一步加强。

（1）切实转变发展理念，增强生态流量保障意识。有效解决生态流量保障问题，就是要合理协调生产生活用水与生态用水之间的关系，破解发展与保护之间的对立冲突。当前，我国经济发展处于传统动力弱化而新生动力生成的调整期，在资源环境约束趋紧的大背景下，只有牢固树立“绿水青山就是金山银山”的生态文明理念，科学审视当前社会经济发展布局和结构，按照“创新、协调、绿色、开放、共享”的要求转变经济发展理念，切实落实“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的水资源硬约束，才能理顺经济发展与生态保护之间的关系，做好生产生活用水与生态用水的取与舍，推动各项河湖生态流量保障工作顺利进行。

（2）建立健全体制机制，完善生态流量管理制度体系。生态流量管理的核心内容是水资源配置与水量调度，应明确生态流量管理工作的主要责任部门与相关管理部门及其各自的职责，完善部门间生态流量管理协调机制。建议按流域建立流域生态流量管理协调机制或联席会议制度，统筹协调部门间的宏观政策、规划、标准、规范等，制定协同推进生态流量的有关措施，编制生态流量管理台账，明确生态流量保障的路线图和时间表，指导地方开展生态流量各项工作。进一步明确地方政府对辖区内生态流量管理的主体责任，将生态流量保障纳入河长制、湖长制工作，明确各级河长具有保障河湖生态流量的职责，将生态流量不足及其所引发的生态环境损害作为党政领导干部生态环境损害责任追究的重要情形，纳入地方党政领导干部考核奖惩追责范围。

（3）完善水利工程设施功能，提高生态流量配置与调度能力。加强流域控制性工程设施建设，完善水资源配置工程体系，提高宏观水资源配置能力，确保生态用水的配置能力与水平。对于地表水与地下水转换相对较快的区域，加强地表水与地下水的统筹管理，避免过度取用地下水造成本应配置给生态环境的水量遭到间接取用。加强现有水利工程设施改造，提高生态流量调度保障能力。对于建成年代较早、生态水量下泄能力不足的水利基础设施，进行必要的改造，新建生态流量下泄通道、口门、鱼道等，落实老旧水库增容措施，提高水利工程生态调度的能力与水平。针对在建和已建水利工程设施，明确小流量下泄设施和鱼类徊游通道建设要求，不断完善水量调度运行方案，严格执行与监管。

（4）完善相关技术标准，提升其规范和引领作用。加强生态流量基础理论研究，提出能够得到普遍认可的生态流量定义及内涵，在系统对比、筛选国内外生态流量计算方法的基础上，研究形成适用于我国河湖的生态流量计算方法。完善现有技术标准与规范中的生态流量有关规定，根据河流水量变化规律，细化不同类型河流生态流量相关标准，提高适用性与指导性。严格按照环境保护及水利建设相关技术标准要求进行水利建设项目的规划、设计和施工。水行政及环保行政主管部门加强项目建成后运行阶段下泄流量的定期监管。

（5）加强监测与执法，强化生态流量监管。进一步完善河湖重点控制断面、重要河段的生态流量监测网络建设，强制水电站安装下泄流量监控设备，并纳入监测网络。加强水利工程运行阶段下泄流量的监管，在生态流量接近河湖最小阈值时，对相关部门及时进行预警，适时启动应急预案。结合地方河长制、湖长制工作完善执法机制，由河长、湖长负责，整合执法资源，规范工作程序，建立多部门联动的常态化执法机制，加强生态流量执法力度，维护河湖生态健康。

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