发展核电怎样破解邻避难题

刘国伟

核电作为一种高效且清洁的能源，受到多国政府青睐。我国核电目前有57台机组（不合台湾），而且中国核电已经走出国门，中国广核集团就参与了英国核电建设项目。可是，公众对核安全的担心所引发的“邻避效应”，却是国内外发展核电都必须面对的。那么，国外是如何破解公众涉核项目邻避难题的？

从2016年9月起，根据中英两国政府间的协议，中国广核集团开始参股建设英国欣克利C角和塞兹维尔C两个核电项目，并控股建设布拉德韦尔B核电项目，这是中国核电国际化的里程碑。自2011年日本福岛核事故以来，日本、德国等核电大国纷纷表态弃核或大幅降低核电比例，但英国却在核电建设上高歌猛进，显得特立独行。英国、法国、瑞典等国破解核设施项目邻避难题的经验值得我们借鉴。

英国：让公众认识到核电对低碳至关重要

英国在发展核电方面和绝大多数国家一样，也遇到了不同的舆论发声。在本世纪初的多次民调中，英国公众对可再生能源的兴趣长期居于核电之上。民间反核活动也以多种形式存在，但总体而言规模不大。如2011年10月，200多名抗议者一度封锁了欣克利C角核电站，不许外人进入现场，抗议法国电力集团（EDF）在这里建设新的核电机组;2012年1月，约300名抗议者走上兰盖夫尼市街头，反对新维尔法（WylfaNewydd）核电站项目。面对民间的反核与“邻避”风潮，英国政府在以下三方面的做法可圈可点。

首先，增强公众对核工业及其监管机构的信任。研究显示，公众是因政府和行业监管机构通常不提供核电方面的真实信息和风险而对其缺乏信任。为此，政府和核工业部门通过新闻发布、媒体合作、教育计划和公众咨询活动，向公众不断发出真实可靠的信息，增加公众对核设施的熟悉程度，让公众更多地参与核项目的协商程序，更多地和核工业官员接触，让公众舆论的天平向有利于核电发展一边倾斜。

其次，让公众认识到发展核电有助于低碳化。英国作为低碳概念的发起国之一，多年来积极推动低碳能源，而核电能大幅减少碳排放，让国民认识到发展核电对确保英国经济低碳化至关重要。大部分民众知道减少碳排放对缓解全球变暖大有好处，核电建设才更顺畅。著名的民调机构益普索一莫里（Ipsos-MORI）高管罗伯特·奈特说：“关于核事故的记忆是短暂的，日本距离英国又如此遥远，英国公众更关心家门口的能源供应安全，放弃核电在很长一段时间内都不可能做到。”

再次，核电运营商与英国政府保持非常密切的合作关系。核电公司的高级雇员长期在政府部门游说。英国广播公司（BBC）认为，在福岛核事故后，核电运营商在核电公关危机的处理方面与政府的关系“非常密切”，这有利于获得官方对核电的支持，以借助政府的力量增加公众对发展核电的信心。

当局和各方协调、良性互动的成效在福岛核事故后就有所显现。福岛核事故发生一年后，在2012年7月，英国民意调查机构“舆观（YouGov）”的调查显示，63%的受访者认可核电应该是该国能源结构的重要组成，甚至还高于福岛核事故发生前（2010年）的61%，而反对率则降至11%。2013年2月，《星期日泰晤士报》一项民调显示，核能被认为是“在满足英国未来能源需求上最受欢迎的选择”。益普索一莫里（Ipsos-MORI）发布的调查显示，42010的人支持新建核电项目，反对者为20%。虽然英国民间的“邻避”与反核活动也是合理诉求，但能在大多数民众中达成对核电发展的积极共识，对推进核电建设至关重要。

核电建设应对“邻避”的模式转变

核电建设的“邻避效应”是人们趋利避害的反应，具有普遍性，许多支持核电建设的人也会反对在自家门口建核设施。不过，同样是涉核项目建设，在一些地方能顺利进行，在另一些地方却难以开展，其中一些规律和做法值得借鉴。

西方国家在涉核项目选址上，自上世纪末以来，经历了由“决定一宣布一辩護”（简称DAD）模式，向“自愿一参与一伙伴关系”（简称EDD）模式的转变。DAD模式在西方国家走向终结，与上世纪八九十年代大批涉核项目选址工作遭挫败有直接关系，澳大利亚、比利时、加拿大、法国、德国、意大利、韩国、瑞典、英国和美国等许多国家的涉核项目，因邻避问题受到公众强硬抵制。

英国的盖尔森科学公司，是一家专门为核设施退役和辐射性核废料管理提供服务的公司。该公司在总结DAD模式为何难以为继时，认为如下6点原因值得思考：

①涉核项目开工前的运作过程完全由专家主导;

②公众对核工业缺乏信任;

③缺乏政治上的支持，具体指项目的时间跨度和政治周期（如选举）不匹配;

④决策过程中缺少公众参与;

⑤有关方面未能和公众讨论需求;

⑥公众对涉核项目缺乏了解，存在不理性的恐惧，有时受到反核民间组织的影响。

而近20年来，EDD模式在西方核设施建设中得以普及，与他们推行“自愿主义”原则、发展地方伙伴关系、签订社区协议保护社区利益等做法密不可分。我们可以从中学习如何用“接地气的科普语言和工作方式”在民众间开展教育、进行交流。我们看西方国家在涉核项目建设（如核电站选址和核废料处置选址项目）时，有哪些好的举措。

加拿大：小镇自愿报名储存核废料

加拿大的核电站运作半世纪以来，数量虽然较少（4座），但其核能发电比例高于世界平均水平，由此产生的废弃核燃料棒也很可观。为加强核废料管理，2003年加拿大成立了核废料管理组织（NWMO）。该组织在实施核废料储存项目时引入了分阶段管理的概念，先对社区开展项目的适宜性进行初步审查，若存在潜在可行性就对社区表达兴趣，在决策过程中的各个阶段都让社区公众基于自愿的原则参与到评审工作中来。

加拿大核能安全委员会在2010年5月提出了核废料深埋计划，由核废料管理组织负责制定具体的操作方案。该组织在2011年创建特别基金专门用于保护社区利益，并征集愿意成为掩埋点的地区，结果有22个市镇自愿报名。核能安全委员会经过文件审核和环境评估，最后确定了14个。其中安大略省西北部的伊格纳斯镇很有代表性，这个小镇以前是矿区，上世纪90年代矿井关闭后人口不断萎缩。该镇镇长认为除了有义务支持国家这一项目外，更坦陈“报名成为核废料掩埋地，能在短期内创造1200个工作机会，今后还能长期保持近百个工作岗位”。《环境与生活》杂志记者通过加拿大核废料管理组织官网了解到，有关方面在伊格纳斯镇的工作目前已经到实地研究（进行地球物理调查、环境调查和地质测绘）和强化现场工作阶段，这一阶段的评估工作预计在2022年完成。

法国：任何核项目必须与公众沟通

法国作为核电大国，其电力供应有七成以上来自核电。2006年法国颁布了《核透明与核安全法》，奠定了国家核能监管的基本框架。该法律明确规定，“公众有权准确、及时获取与核项目相关的信息，任何核项目的开展都必须与公众沟通。”法国最主要的核安全监管机构——核安全局也被赋予独立监管机构的法律地位。2015年8月颁布的法国《绿色发展能源转型法》进一步扩大了核安全局的监管范围并赋予其处罚权，同时强化了该机构在公众沟通领域所担负的职责。

据统计，从2002年到2016年，法国核安全局每年在其官方网站发布700多份核设施相关的监察报告，供机构和个人调阅。该机构还通过公共信息中心和多个社交平台向公众普及核知识，组织展览、电影放映和研讨会，接待民众访问。自2016年2月起，法国每个核电站方圆10公里内的居民都可以到药店免费领取政府发放的碘片。一旦发生核事故，这种碘片可有效缓解所受辐射伤害。2015年4月，法国核安全局向社会公布，在建弗拉芒维尔核电站反应堆压力容器部分区域碳元素超标，要求相关企业对系列核电机组进行停运检测，同时向媒体和公众及时通报事件起因及进展等。

在核废料处理设施建设方面，法国1991年通过立法引入了调解员机制，与潜在的“项目自愿建设地”讨论适合建设的地域。为此当局发挥了“地方信息委员会”的作用，促进涉核企业和当地居民的沟通;国家还为当地其他项目发展提供财政支持;在核设施建设的每个阶段结束时进行公开辩论，充分听取正反两方面的意见并加以改善。

比利时：“伙伴关系”让核废料处理设施落地

比利时虽然国土面积狭小，但核电技术水平居世界领先地位。为处理好核电技术与民意的关系，该国政府与3个涉核社区确立了“伙伴关系”，社区代表中既有拥核派，也有反核派，他们应邀参与确定涉核项目的技术方案。“伙伴关系”不是简单地为社区提供资金补偿，而是从实际出发，一方面通过多渠道沟通和磋商解除民众对核辐射的担忧，另一方面通过与核设施建设相关的项目促进当地经济发展。“伙伴关系”策略开花结果的标志之一就是，2006年放射性核废料处理项目落户代瑟尔。该地2006年起承担了核废料处理项目，比利时所有的中、低放射性核废料将在此掩埋长达300年。

2016年代瑟尔市市长克里斯·范戴克在接受媒体采访时表示，核废料处理是一个敏感话题，当地民众在过去一直对建设核废料处理场持反对态度，为此多方经历了长达8年的磋商。从1998年开始，代瑟尔市就这一问题开展讨论，参与方包括各个政党、青年组织、环境和体育俱乐部等各种民间团体。这个人口不到1万的小城经过权衡，最后认为“利（发展机遇）大于弊（风险）”，承担了这个涉核项目。为让当地民众安心，比利时国家放射性废物和裂变材料管理局积极开展交流和宣传工作，向民众普及核能知识，消除不必要的误解或担忧。为确保万无一失，该机构还为代瑟尔市和邻近的莫尔市制定了核事故应急计划。

瑞典：与民众交流要到家里聊天

总部设在斯德哥尔摩的瑞典核燃料及废料管理公司（SKB），专门处理瑞典国内核电厂的各种放射性废料。上世纪90年代，SKB公司在为永久性核废料储存选址时，先看好位于该国中部的蒂耶普，当地2/3以上的居民同意施工，但3年后该地民众又投票否决了该项目，SKB功败垂成。事后SKB公司在全国范围内经过比较和选择，在2000年确定了奥斯卡港和福斯马克两地作为备选地，最后于2009年夏季选定了福斯马克。

福斯马克虽然是瑞典三大核电站之一，但核废料储存项目落地奥萨马尔镇并不容易。这里距离乌克兰切尔诺贝利只有1000公里，1986年4月切尔诺贝利核事故发生后，正是设在奥萨马尔镇的核辐射监测装置“爆表”，迫使苏联官方无法继续隐瞒核事故发生的事实。切尔诺贝利的灾难让奥萨马尔镇的公众对涉核项目抵触情绪很严重，SKB公司花了很多时间和心血与当地公众沟通。

为了让当地民众接受该项目，SKB公司从改变居民们对核能的认识人手，首先向他们说明当地有着得天独厚的地质条件，古老的基岩有很好的抗震性能;随后将核废料储存细节介绍给公众，让他们相信计划万无一失;此外还制定了对当地进行经济补偿的政策。在长达3年的评估期里，SKB和当地的反对力量博弈，最后经过全民投票，当地公众接受了总投资达2.45亿美元的核废料储存库建设项目。

谈及这段经历，SKB公司副总裁赛伊达·恩斯特罗姆称，与民众之间的交流“应该像普通人之间的聊天，不要在市政府办公楼内向他们说教，要到他们家里喝着咖啡吃着蛋糕，倾听他们的呼声并打消他们的疑虑”。奥萨马尔镇镇长雅各布·斯潘根伯格认为，“成功的关键不在于那些经济利益，而在于获得市民信赖。”

[环境百科]

邻避效应

指当地居民或企事業单位因担心建设项目（如垃圾场、核电厂、殡仪馆等设施）对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，从而激发人们的嫌恶情结，滋生“不要建在我家门口”的心理抵制情绪，有时还会采取高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。