草原生态补偿政策的实施过程研究——以肃南裕固族自治县为例

省杰（西北民族大学民族学与社会学学院，甘肃 兰州 730030）

一、肃南县草原生态补偿政策实施中存在的问题

（一）草原生态补偿制度还不够完善

该县草原生态补助还没有形成一种合理的补偿制度，存在着“一刀切”的现象。草场多，人口少的地区出现了：“高补偿”现象，则像草场质量低，人口多的地区则出现了“低补偿”问题。这就导致群众意见比较大，认为政策不公平。其原因就在于补偿模式的单一性和局限性，对补偿政策的认识不足，计算不全面。也有对生态补助对象的了解不足，补偿过程中没有针对性和救助性，就会导致国家补助资金分配不合理，导致群众意见较大，矛盾多发。

（二）草原生态补偿政策不健全

目前涉及草原生态保护和生态建设的法律法规只是规定了补偿的大致情形，补偿的具体金额与方式不明确，缺乏科学性、准确性和可操作性，加上牧民法律意识淡薄，法律手段难以解决实际出现的问题，农牧民不习惯于运用法律手段来维护自己的权益，进而导致草原违法现象频发。如草原生态补偿资金纠纷，禁牧、休牧区的牲畜偷放现象仍然存在。

（三）草原生态补偿政策不连贯

该县实施的草原生态补偿机制，从时间和规格来看具有短期性和局部性，农牧民无法从中获取生产资料，只是暂时改善生活环境。在短期项目执行完成后，农牧民的利益无法获得全部补偿，因禁牧而造成的生产力的下降，牧民为了经济利益会继续扩大牲畜规模，导致爆发性的草地生态恶化局面。补偿政策缺乏长效性，无法从根本上解决草地生态环境改善和持续发展的问题。

（四）农牧民“等、靠、要”思想严重，补偿资金利用效率低

草原生态补偿是一项针对农牧民的惠民政策，但多数群众对政策认识不足，对自己如何参与、配合和努力都没有正确的认识，只是一味的等待国家发放的补偿资金，而不是想办法自力更生的去发展绿色产业，把补偿资金当作成生活补贴，依靠补偿资金生活的懒惰思想越来越严重。这种思想使群众思想变得封闭保守，缺乏大局意识，也影响了生态补偿政策的积极性和主动性。

（五）补助奖励标准低，后续产业发展缓慢

当前肃南裕固族自治县实施的草原生态补偿，大都是由政府买单，国家与生态治理地区地方财政共同承担补偿任务。导致草原生态补偿程度偏低、资金短缺等困难出现。该县草原属祁连山生态草原，牧草类型丰富，承载牲畜比例大，农牧民收入可观。第一轮草原生态补偿政策虽然将该县纳入青藏高原区的补助奖励标准，但在政策落实过程当中还是根据当地人均收入来划分标准，降低了国家的正常补助资金标准，发放的补助金额减少，大大的影响了当地农牧民的正常生活。

二、完善肃南县草原生态补偿政策的对策建议

（一）完善草原生态补偿制度

草原生态补偿体系中存在较多缺陷，草原生态问题关系牧民的生计问题，该制度体系补偿程度没有合理解决问题造成了牧民生活的困扰，影响到草原生态的维护。为解决此类问题，可以从建立完整的法律体系入手，尽快制定并实行《草原生态保护补偿条例》、《肃南裕固族自治县生态补偿实施办法》等法律法规。从生态问题由来、牧民需求、解决办法等方面入手，完善此方面的规定；细化生态补偿的规则，对“一刀切”现象做到具体对待，给予草场多，人口少地区给出较低的补偿标准，像草场质量低，人口多的地区给予相应更高的补偿标准；政府可以在联合司法机关建立健全草原法，提高草原补偿标准的同时对于补偿实施中出现的违规现象进行严厉惩罚，避免法律法规因人实行的现象。政府可以制定生态补偿宣传办法，让生态补偿的地方规章让民众了解，从而避免执法者肆意行驶执法权。

（二）构建多样化可持续的草原生态补偿政策方式

该县主管草原生态补偿单位应建立目标责任机制，构建多样化可持续发展的草原补偿政策机制，落实自身监管责任，制定配套政策的实施，各级政府及工作单位统筹协助，加强工作联系，提高补偿资金的使用率，实现草原的可持续绿色发展。给予草场多，人口较少地区和草场质量低、人口多地区不同的补偿措施，给予前者较低的补偿，而相应的应该提高后者的补偿标准。肃南裕固族自治县存在大学生转出户口不予补偿的现象，针对这个问题，应该在补偿因素里考虑到家庭的真正需求，不应以户口作为补偿的标准，在生态补偿实施时应充分考虑到农户的经济状态，经济来源等因素。给予那些虽转出户籍但生活依然艰难的家庭给予必要的补偿。同时，在补偿方面，因综合考虑各方面的因素，不应只考虑草原面积给予补助，对于农户家庭人口数量、经济来源、经济状况等应综合起来考虑。

（三）引导农牧民转变 “等、靠、要”思想，积极发展后续产业

为了转变农牧民的“等、靠、要”思想，政府应积极行动起来，可以从以下方面进行改变：转变生产经营方式，大力扶持鼓励当地的特色产业，从而让农牧民解放等、要思想。通过政策引导、项目带动、资金扶持等方式，对农牧民转变经济发展方式提供相应的帮助；进一步深化农牧改革，使得草原向整体化、一体化方向发展，鼓励发展合理的家庭农场，牧家乐及农牧产品加工等方向发展，让现代化的发展方式给草原生态经济带去强大的生命力；对农牧民进行专业技术培训，为今后的进城务工及农畜、工艺产业提供技术支持；政府基层工作人员应积极深入群众家庭，给农牧民宣传草原生态补偿政策，确保农牧民能够理解、准确知晓政策的具体规定，从而避免农牧民做出违反政策法规的行为。同时，积极给农牧民讲解政策法规知识，让他们能够理解草原生态补偿对维护草原生态的重要意义，让他们消除一定抵触政策的情绪。进而更好地开展草原生态保护工作。