新预算法下高校预算管理优化路径探析

曹渝丹 刘文丽

引言：2015年1月1日正式实施的新《预算法》是我国财政制度与时俱进的重要成果，为建立健全全面规范、公开透明的预算制度提供坚实的法律基础。它对预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整提出了明确科学的要求，为预算管理工作的开展指明发展方向。在党中央坚持教育优先发展的政策指引下，我国高等教育经费投入逐年增长。在高校迈向教育国际化、现代化和双一流的发展中，预算管理存在的问题也逐渐凸显。因此，高校要在新预算法的科学指导下，进一步优化预算管理机构，科学制定管理原则，推进全面绩效管理，完善监督机制，激发参与人员活力，为培养现代化人才、优化科研质量，为高校财务可持续发展提供优质指导与保障。

一、新预算法下高校预算管理发展新趋势

（一）高校预算管理趋向精细化

新预算法对预算原则、收支口径、编制、执行、调整、决算、监督、公开做出科学严谨的规定，将每一环节的责任具体化、明确化。如在预算编制方面，第四十六条规定报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化，并对支出经济分类、支出功能分类提出明确级别要求。在新预算法的科学指导下，高校需要结合本校发展特色，创新性地优化工作细节，不断深化预算管理精细化，以适应双一流建设和内涵式发展步伐。

（二）高校预算绩效管理更为全面细致

新预算法首次对预算绩效管理提出要求，具体包括“各级政府、各部门、各单位要遵循绩效原则、合理编制绩效目标、对预算支出情况开展绩效评价、编制有关支出绩效评价结果；各级人大在审查报告时提出预算改进建议、重点审查支出绩效情况”六个方面。这将促使高校强化经费使用绩效意识，提升资金使用效益，形成贯穿预算编制到监督的全面绩效管理体系。

（三）高校预算信息公开度加大

公开透明是现代财政制度的基本特征。新预算法明确提出三个公开，要求已批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，已批复的部门预算、决算及报表，采购情况在一定期限向社会公开。为全面贯彻这一改革精神，高校正在逐步丰富校内校外信息公开渠道，优化网络信息公开平台建设，加强财务信息公开力度，为内外部监督创造有利环境。

二、高校预算管理现存问题

（一）预算编制“两张皮”

目前高校均编制两套预算：部门预算、校内预算。二者从收支口径、涉及业务范围皆为一致。但由于两套预算编制时间一早一晚（高校部门预算在8月初编制，9月中旬进行第一次上报；校内预算一般在年末编制）；编制目标各有侧重（部门预算突出高校事业长期发展规划和工作重点，部门预算更重视下一年度精细收支计划）；校方重视程度不一等原因，出现了部门预算与校内预算严重脱节，缺乏紧密联系的问题。一方面违反了部门预算与校内预算本应信息共享，相辅相成的规律，另一方面也不利于后续的预算执行，导致预算决算数据相差大。

（二）预算执行不力

高校预算收入的特性是政策性强（受上级主管部门的政策影响很大），自主性差，非偿还性，缺乏可管理性，所以本文主要关注预算支出执行力不足问题。一是基本支出，高校有时随意更改，浪费严重，甚至存在未列入预算的支出。部分不合规支出在取得领导签字后就予以报销；后勤部门缺乏控制水、电、气等费用的措施;各基层单位自行采购时采购价格高于市场价格；部分三公经费不列示在机关商品和服务支出类的公务接待费，因公出国（境）、公务用车运行维护费中，而有意放入同类的“其他商品和服务支出”以隐藏三公经费;二是专项资金，年末结转资金庞大，占总收入比例高，在项目资金连续结转两年以上将被收回预算统筹使用的前夕以多种名义突击花钱，经费使用效益不高，管理滞后;三是科研经费存在着重申请，轻管理的问题，科研成果价值不高。转换为教学成果，实践运用的效果不够显著。

（三）绩效管理流于形式

推进预算绩效管理的主要内容在于构建“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的绩效管理机制。在高校推行绩效管理中，由于财政部门对高校报送的绩效管理完整度、参与度、效益性审核要求不高；同时高校经费来源广种类多（收入6大类，支出共5大类），实务工作技术难度大，所以绩效管理仍停滞在学校整体层面上，没有形成先进科学、普遍推行的全面绩效管理体系。具体表现为以下方面:1.在设定绩效目标时，过度重视眼前利益而忽略可持续发展需求，为使绩效审批达标编织宽松易达到的绩效目标；2.缺乏独立的绩效评价部门跟踪监控绩效目标实施情况，预算执行约束性弱；3.绩效考核指标没有体现考核主体业务特色，评价时也没有严格参照指标；4.绩效评价结果没有及时反馈到具体执行单位，奖惩措施不明显，流于形式。

三、高校预算管理优化建议

（一）优化预算管理组织

新预算法对预算管理环节细致明确的要求涉及大量部门、人员的积极参与。明确的权责分配，合理的预算管理组织是预算工作井然有序的决策制度保障。结合国家举办的高等学校实行党委领导下的校长负责制的根本制度，本文提出较为通用的预算管理组织框架,如表1，以形成责任主体明确、科学协调的分层管理机制。

表1 预算管理组织框架

（二）坚持科学预算管理原则

遵循科学指导原则是高校结合自身发展情况进行预算管理的基本前提。本文对预算管理主要运行流程提出三点原则性建议：

1.量入为出，跨年度平衡的预算编制原则

我国高校是教育事业事业单位，具有非营利性质，收入主要来自财政拨款。因此，坚持量入为出是学校稳定发展、防范风险的基本前提。同时，高校要兼顾跨年度预算平衡的需求，编制相应的滚动预算。不仅要追求一个财务年度内的平衡，更要考虑学校长期战略，预留发展空间，尽量避免高校预算两张皮、举债不合理、平时不花钱，年末突击花钱等问题。

2.勤俭节约，规范合理的预算执行原则

在严格编制支出项目的前提下，预算执行应坚持贯彻勤俭节约原则，强化报销审核流程，严格控制校内基本建设支出，控制三公经费只减不增，实行采购审核、执行、验收岗位分离，严格审核昂贵设备采购必要性，后勤部门控制水电煤气费用，加快预算执行进度，确保科研项目顺利进行。多方面，多角度地规范费用开支，确保每笔支出具有良好的使用效益。

3.“以刚为本，刚柔并济”的预算调整原则

预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入。预算的权威性，约束力决定预算具有不可随意调整的性质。由于高校收入主要来自财政拨款，由上级部门统一分配，所以增加支出成为预算调整主要监管对象。但预算也是对未来经济活动的规划，在实际执行中发生新情况时，需要柔性处理，及时根据法定程序调整预算，并充分说明预算调整理由及变动数额。

（三）推进全面绩效管理

高校预算绩效管理是将全面绩效管理理念融入预算编制、执行、调整、决算、公开的过程，它以科学绩效目标为核心，通过构建合理考核指标体系，公正评价预算执行情况，及时应用绩效结果以促进预算管理效率提升。因此，推进全面预算绩效管理可以从以下四个角度出发：第一，高校设定绩效目标时，要充分结合本校目前科研、教学能力，适应长期发展战略的前进方向；总体目标和分解目标都要清晰、明确、易懂、难易适中。既不能要求太高挫伤参与人员的积极性，也不能太低而丧失绩效管理的价值；第二，考核标准要科学合理、具有时效性。既要根据考核主体的业务内容定性、定量指标结合使用，也要根据既定战略，运用战略地图描述学校在财务、客户、内部流程和学习与成长四个维度的战略重点，结合项目重要性水平分配权重，不能一概而论；第三，激励机制要贯穿预算管理全程，与预算参与人员利益紧密相连，成为他们自发提升业务能力，改进工作方法的推动力。绩效管理不完善的高校可以在推行之初采用相对宽松，富有余地的考核指标，有利于各教学、行政岗的老师们感受到实施绩效管理带来的好处，减少抵触情绪；第四，健全绩效评价结果反馈和应用机制，要及时把当年的改进意见应用到下年度预算管理中，营造组织高度重视的氛围，促进财务管理可持续发展。

（四）完善预算管理监督机制

1.加强内部监督，高度重视内部审计

2004年《教育系统内部审计工作规定》对高校内部审计工作做出要求：高校应设立审计部门对预算编制、执行和决算等环节进行审计。据高校门户网站了解，湖南长沙一本高校均已独立设置审计处，全部由校长直接领导或党委书记领导，表明省、部属高校的审计机构在领导机制上维持较好独立性。审计处要进一步在收支经济活动、经费使用效益、基建工程、修缮工程工作、科研项目等方面强化审计监督职能，创新审计方法，对预算管理的不足提出针对性建议，加强审计结果运用，提升教育资金使用效益，促进预算管理的健康发展。

2.促进外部监督，加大信息公开

充分发挥外部主体的监督力量，一是管辖部门发挥监督所属高校预算管理的职能，并随时对违反预算行为进行纠正。二是鼓励社会公众积极关注高校预算情况。而促进外部监督的前提在于加大预算信息公开，因此高校应当进一步丰富信息公开内容、增加财务信息可读性。既要促进资产负债情况、三公经费使用、以支出分类编制的预算支出等重要信息的面世，也要结合自身情况进行支出细化，对重点项目支出进行解释说明，为外部主体的监督创造有利条件。

（五）激发预算参与人员积极性

人本原理要求人们在管理活动中坚持一切以人为核心，强调发挥人的主观能动性促进组织的高速发展。高校预算作为一项经济管理活动，自然也需要参与人员自主调动积极性、发挥能动性，激发创造性，提高预算管理价值。本文对预算人员发展方向提出四点建议:一是遵守职业道德规范，积极领会预算法精神，尽职尽责，形成守法、敬业、服务的工作作风；二是强化对预算法、部门预算编制、项目预算管理、监督考核等业务知识和信息化应用系统的学习，提升业务能力，创新预算管理方法;三是加强上下沟通，密切配合，充分征求意见，反复研讨预算合理性；四是进行学习交流，吸收借鉴其他高校预算编制、执行、绩效考核等环节的先进经验。