我国药品优先审评制度的实施情况及建议

冯媛媛 杨悦

摘 要 目的：為完善我国药品优先审评制度提供参考。方法：介绍我国药品特殊审评制度，以及其中药品优先审评制度的基本内容与特点、实施情况、可能存在的问题；分析美国、欧盟、日本的药品优先审评制度的特色，提出完善我国药品优先审评制度的建议。结果与结论：我国先后建立了特别审批、特殊审批、优先审评等特殊审批制度。2017年，国家食品药品监督管理总局发布并实施的《总局关于鼓励药品创新实行优先审评审批的意见》中明确规定了优先审评药品的受理范围、沟通交流机制、提交材料的方式、退出机制以及条件审批等。截至2017年底，共有400多件药品注册申请纳入药品优先审评序列，其中2/3已完成审评，但1类新药的申请上市情况仍不乐观。目前，我国药品优先审评在制度体系（如受理范围过宽泛、纳入标准不明确、监管不明确）、审评程序（如审评时限及纳入程序不明确）、审评机制（如可操作性差）等方面还存在不足。美国、欧盟、日本均制定了高效务实的药品优先审评制度，有覆盖全流程的多通道、多模式、多机制优先审评体系，具有法规体系全面、程序清晰、可操作性强、侧重指导、重视监管等特点。针对上述问题并结合其他国家特点，我国应规范、细化制度和审评程序，加强制度体系建设，加强审评的严谨性、规范性，明确优化审评机制，加强全流程衔接，努力完善和优化我国药品优先审评制度。

关键词 药品；优先审评制度；现状；建议

ABSTRACT OBJECTIVE： To provide reference for improving drug priority review system in China. METHODS： Introduce the drug special review system in China， the basic content and characteristics， implementation and problems of drug priority review system， the characteristics of drug priority review system in USA， the European Union， Japan were analyzed to put forward the suggestions for improving drug priority review system in China. RESULTS & CONCLUSIONS： The special review system has been established in China， such as special approval， special review and priority review. In 2017， the scope of drug priority review， communication mechanism， submission of materials， withdrawal mechanism and conditions approval were stated in Opinions of the General Administration on Encouraging Drug Innovation and Implementing Priority Review and Approval published and implemented by State Administration of Food and Drug Supervision. By the end of 2017， more than 400 drug registration approvals were included in drug priority review list， among which two-thirds had completed the review， but the application of class 1 new drug is still not satisfactory. At present， there are still shortcomings in the system （such as wide range of acceptance， unclear inclusion standards， unclear regulation）， review procedure （such as review time limit and unclear procedure） and review mechanism （such as poor operability） in China. United States， the European Union and Japan have formulated an efficient and pragmatic drug priority review system， including multi-channel， multi-mode and multi-mechanism priority review system， comprehensive system， clear procedure， strong operability， emphasis on guidance， and attention to supervision and so on. In view of the above problems， based on other national characteristics， it is suggested to standardize and refine system and the review procedure， strengthen the system construction， strengthen the rigor and normalization of the review， optimize the review mechanism， strengthen the whole process connection， improve and optimize drug priority review system in China.

KEYWORDS Drug； Priority review system； Situation； Suggestion

为进一步鼓励药品创新研发、加快临床急需药品的研发上市，继特别审批、特殊审批制度后，我国建立实施了药品优先审评制度[1]。制度自2016年2月实施以来，取得了一定成果，但相较发达国家药品优先审评制度实施情况还有一定差距。本文从管理学角度，系统梳理分析了我国药品优先审评制度和实施情况，对比国外药品优先审评制度，在已有研究基础上提出了更加清晰细化的建议，为进一步完善和优化我国药品优先审评制度、优化药品审评环境提供可行性参考。

1 我国药品特殊审评制度历史演变

药品审评是由政府主导的药品研发上市过程中的重要环节，也是保证上市药品安全性和有效性的关键环节。近年来，我国先后颁布多项药品审评政策鼓励临床急需药品的加速研发及上市应用，在药品“标准”审评制度体系下，先后建立了特别审批[2]、特殊审批[3]、优先审评3种类型的特殊审批制度。虽然3种特殊审批制度都有各自特色和关注点，但相较特别审批和特殊审批而言，药品优先审评制度首次确认了药品以临床需求为导向，制度内容更规范、条目更清晰、可执行性更强、更具先进性[4]。3种特殊审批制度审评模式的对比见表1。

2 药品优先审评制度

2.1 药品优先审评基本内容与特点

结合我国药品注册审评现状，2017年，国家食品药品监督管理总局（CFDA）发布并实施了《总局关于鼓励药品创新实行优先审评审批的意见》（以下简称《意见》），明确以解决药品注册申请积压和加快临床急需药品上市速度为目标，对药品优先审评的受理范围、程序和工作要求进行了规定[1]。

2.1.1 药品受理范围 《意见》重点从药品注册和临床需求角度明确了申请优先审评的药品范围，详见表2（表中IND为新药临床试验申请，NDA为新药生产上市）。

2.1.2 沟通交流机制 《意见》对沟通交流机制进行了详细规定，具体包括：①建立与申请人的会议沟通机制和网络咨询平台；②在提交优先审评申请前，可申请针对新药的临床试验、生产申请提交材料要求的沟通；③在完成Ⅰ期、Ⅱ期临床试验并提交相关数据后，可与药品审评部门进行沟通；④对于“治疗严重危及生命的疾病且尚无有效治疗手段、对解决临床需求具有重大意义的新药”可随时申请当面沟通。

2.1.3 分批提交材料 《意见》规定：“在Ⅰ期、Ⅱ期临床试验完成后，申请人及时提交试验结果及下一期临床试验方案”，实质上市分批提交材料即为滚动审评的雏形。

2.1.4 退出机制 相比特别审批和特殊审批两种特殊审评制度，优先审评规定了退出体制。《意见》规定：“在技术审评过程中发现优先审评药品申报材料不能满足优先审评条件的，终止优先审评资格，退回标准审评”。

2.1.5 条件审批 《意见》规定：“对于治疗严重危及生命的疾病且尚无有效治疗手段、对解决临床需求具有重大意义的新药，若早期临床试验数据可合理预判其临床获益且较现有治疗手段具有明显优势，允许在完成Ⅲ期临床试验前有条件上市”。

2.2 药品优先审评实施情况

截至2017年底，共有400多件药品注册申请纳入药品优先审评序列，其中2/3已经完成审评，药品审评积压情况得到有效缓解，但是1类新药的申请上市情况仍不乐观[5]。

2.2.1 纳入药品情况 ①优先审评总体纳入情况。2016年2月-2017年底，共有25批次纳入优先审评程序，涉及423件药品注册申请。其中以临床需求为导向的药品申请占64.8%，具体包括具有明显临床价值的新药（45.2%）、儿童用药（11.1%）、罕见病用药（4.5%）、临床急需用药（4.0%），详见表3。25批次纳入优先审评的药品按照适应证或系统分类看，抗肿瘤、抗肝炎病毒和治疗内分泌系统疾病用药排名前3，详见表4。②NDA申请纳入情况。423件优先审评注册申请中，有97个（涉及56个产品）为NDA申请。从治疗适应证或系统分类，抗肿瘤与免疫药物占比最大（28.6%），血液系统药物（14.2%）次之，抗感染药物、消化系统药物并列第三（均为10.7%），此外，还有呼吸系统药物、肌肉骨骼系统药物、心血管系统药物、感觉系统药物，详见表5（表中数据来源于米内网药品审评数据库，网址为www.menet.com.cn）。结合表2可知，临床急需药品占多半，但还有为数不少的临床非急需药品。

2.2.2 优先审评完成情况 2016年2月-2017年12月，在全部25批注册申请中，已有272件申请完成审评，占比达64%，完成近2/3的审评任务。

2.2.3 药品申请积压情况 优先审评的实施大大改善了药品注册申请的挤压问题，由2015年9月高峰时的22 000件降至2017年12月的近4 000件[6]，积压数量明显下降，详见表6。

2.2.4 纳入优先审评的用时情况 从纳入优先审评之日起，各類药品首轮审评平均用时，IND为39个工作日、NDA为59个工作日、仿制及改剂型申请（ANDA）为81个工作日，各类药品注册申请，包括化学药、中药与生物药，基本实现在法定时限内完成，审评工作效率提升。

2.2.5 1类新药申请受理、上市情况 结合近年药审报告及相关文献[5-14]，对1类新药申请受理、上市情况进行总结，结果如下：①1类新药申请受理情况。由近5年我国1类新药中的化学药和生物药的临床试验和上市申请数据统计可见，因优先审评制度药品受理范围包括1类新药，2017年受理的1类新药的各项数据明显增长，详见表7。②1类新药上市情况。2008-2017年，由我国本土企业自主研发上市的1类新药中的化学药有10个、生物药共上市7个。从上市情况上看，考虑到新药开发周期较长，优先审评实施后对1类新药的激励效果并未显现，相较同期美国上市数量差距还是很大，详见表8。

2.3 我国药品优先审评存在的问题

2.3.1 制度体系 ①药品受理范围。《意见》中药品受理范围太宽泛，临床价值和需求优势不突出，从纳入优先审评药品的适应证看，不仅包括临床急需药品，还包括皮肤及五官科、医学影像、风湿与免疫等领域的临床非急需药品，所以优先审评中真正临床急需药品的审评效率提高不大。2017年药审报告显示，进入优先审评的药品只能做到基本在法定时限内完成，并没有明显缩短审评周期。②纳入标准未明确。《意见》中并没有对优先审评纳入标准进行明确规定。③上市后监管。《意见》并未有关于药品监管的明确规定，按照药品审评遵循的风险获益平衡原则，审评与监管应相辅相成，尤其是上市后监管。对于通过优先审评获批上市的药品，由于缺乏上市后监管，不仅无法保障药品上市后安全，也无法通过风险获益平衡评估优先审评的最终获益和实施绩效。

2.3.2 审评程序 ①审评时限未明确。《意见》中对申请、受理、审评、审批都作了规定，但对行政许可程序设定要求的审评时限没有明确。②纳入程序不明确。对于申请提交的材料也只是说明品种信息和纳入理由，没有对品种信息进行明确规定。对于审核也只是每月组织专家论证，没有明确审核论证标准。

2.3.3 审评机制 《意见》中明确了沟通交流机制，并对相关事项作了规定和说明。条件审批机制也有提及，但是没有做系统规定，可操作性较差。滚动审评机制在介绍沟通交流时有所体现，但是并未明确。总的来讲，虽然我国优先审评有3种优先机制，但是实际执行中也大多只限于沟通交流。据2017年药审报告统计，虽然2017全年召开的药品审评沟通交流会议远超2015、2016两年总和，但3年中申请沟通的成功率均不到30%，仍有超过2/3的申请未实现沟通。且沟通数量是随着审评数量增加的，虽然沟通数增加，但是分配到每种优先审评药品的沟通次数和沟通效率有待验证[5]。

3 国外药品优先审评制度的体系与特点

美国、欧盟和日本是国际公认的新药审评效率高的国家和地区，尤其针对临床急需药品的注册申请，美国、欧盟和日本分别制定了高效务实的药品优先审评制度。

3.1 美国、欧盟和日本药品优先审评制度体系

为鼓励药品创新研发，缓解临床急需药品供需矛盾，美国FDA陆续出台了加速审批、优先审查、快速通道、突破性疗法4种优先审评模式[15]，形成覆盖药品研发、临床试验、上市以及上市后研究和监管的全流程药品优先审评体系。

欧盟药品监管机构最大的职责是对药品安全、有效和质量进行有效监管。近年来为优化新药发展、加速审评，欧盟陆续修订了药品优先审评制度，包括加速审评、条件审批、例外审批、PRIME计划等[16-17]。

为进一步推进医药产业改革创新，日本在药品注册审评领域推出了系列优先审评政策，包括优先审查、时间限制性条件审批、例外审批[15，18-19]、先锋审查等模式。

3.2 美国、欧盟和日本药品优先审评特色

3.2.1 覆盖全流程的多通道、多模式、多机制优先审评体系 美国、欧盟、日本药品优先审评目标定位明确，都是以临床需求为目的，加快临床急需药品的审评上市，形成覆盖全流程的多通道、多模式、多机制优先审评体系，详见表9。

3.2.2 法规体系全面、程序清晰，可操作性强 在美国、欧盟和日本的药品优先审评制度中，不仅明确了适用范围、纳入标准、具体申请、受理、审核、审评流程，针对法规中涉及的具体事项，如专家咨询、沟通交流、替代终点等，从严谨性考虑依需要还制定了具体规定和细则。法规体系层次清晰、完整，可操作性强[16，20]。

3.2.3 侧重指导，重视监管 在药品优先审评制度中，各国药审部门都注重沟通指导，制定沟通方案和计划、提前沟通、主动指导，加快审评。同时，为保证上市药品安全有效，各国在针对通过优先审评上市的药品时，建立了更为严格的上市后监管制度，明确职能定位、监管范围、监管方式、申请人责任和义务，确保监管的科学、规范、有效。

4 完善我国药品优先审评制度的建议

4.1 规范细化制度，加强制度体系建设

4.1.1 缩减药品适用范围 明确定位，确定临床需求导向，进一步缩减药品优先审评制度中药品纳入范围，突出药品对严重危及生命疾病治疗作用，以及相较目前治疗手段的优势性。

4.1.2 明确纳入标准 针对药品研发到上市申请的不同阶段，明确和细化药品优先审评制度纳入标准，并明确不同纳入阶段应提交的数据材料，为申请人递交材料提供明确指导意见。

4.1.3 强化上市后监管，确保用药安全 建立符合我国国情的药品优先审评上市后药品监管制度，对药品上市后研究、限制性适用、提交阶段性报告、信息公开、撤销上市和转为普通上市，以及相关的强制性手段、法律责任等都应予以明确细化的规定[21]。

4.1.4 加强制度体系建设 加强药品优先审评制度周边规定、细则、解读的制定工作，并注重動态更新。同时，利用《中华人民共和国药品管理法》修订契机，明确写入，形成法律层面支撑。

4.2 规范细化审评程序，加强审评的严谨性、规范性

4.2.1 建立严格的准入审核流程 进一步严格和细化药品优先审评程序中申请、纳入、审核流程，分步骤审评，审评中注重多机构的联合审核。在明确纳入标准的同时，根据申请药品特点，细化审评机构和审评步骤。

4.2.2 建立全程动态退出机制 进一步明确药品优先审评程序对应纳入标准的撤销标准，树立全程动态的选入撤销机制和理念，注重纳入和撤出的呼应性，明确后续环节的连贯性，做到科学、规范、动态、连续。

4.2.3 明确审评时限，合理缩短审评周期 充分考虑我国实际优先审评实际情况，结合国外对优先审查模式中审评时限的规定和具体实践，合理缩短药品优先审评的审评周期，设定目标审评时限。

4.3 明确优化审评机制，加强全流程衔接

进一步健全药品优先审评中的沟通交流制度，规范细化滚动审评、条件审批机制，明确缩短审评时限，形成多种优先机制的联合应用，加强整体制度体系建设。不断丰富和完善优先审评机制，在进一步突显优先审评优势的同时，注重各种模式和机制之间的联动性、过渡性和相互渗透性，充分利用各种激励机制，加快临床急需药品的研发上市。

5 结语

我国药品优先审评制度的制定拟以临床需求为导向，提高临床急需药品的审评效率、加速上市，缓解临床供需矛盾。本文通过深入分析梳理我国药品优先审评制度和实施概况，找准制度缺陷和不足，对比国外制度特色和优势，提出完善制度的有益建议。相信药品优先审评制度的完善将进一步改善药品注册环境，促进医药产业健康发展。

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（收稿日期：2018-05-02 修回日期：2018-06-12）

（编辑：刘明伟）