非典型地区产业扶贫路径探讨

刘芙蓉 张娅 常凯杰

摘 要：非典型地区贫困人口总量少、占比小且分布分散，人均年收入较高，社会保障相对完善，基础设施相对完善。随着扶贫攻坚工作深入开展，非典型贫困地区数量也不断增加，对这些非典型贫困地区而言，脱贫工作仍要继续进行，但是面临着更高的标准与要求。研究非典型地区的产业扶贫，将为后续贫困地区提高脱贫质量起到示范作用。

关键词：产业扶贫 东营市 非典型地区 路径探讨

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）07（b）-149-02

1 产业扶贫内涵

产业扶贫是2001年在《中国农村扶贫开发纲要》正式提出的，是国务院扶贫办开发领导小组提出的“一体两翼”扶贫开发模式中的一翼，是精准扶贫理念下的一种扶贫方式。它是指贫困地区以市场为风向标，有效开发当地资源，吸引产业集聚，把贫困地区产业的产前、产中、产后各个环节统一为产业链体系，通过产业链建设推动贫困地区布局区域化、生产工业化、经营一体化、服务专门化，进而形成一种利益共同体经营机制，最终促进贫困地区脱贫。

2 研究意義

自改革开放以来，我国政府加大扶贫力度，采取多种举措开展扶贫工作。截至2015年底，我国尚且有农村建档立卡的贫困人口5630万，大多分布在832个国家扶贫开发工作的重点县、集中连片特困地区的县区以及12.8万个建档立卡的贫困村[1]。这些地区属于深度贫困，脱贫工作面临巨大挑战。

与此不同，已经有相当一部分地区摘掉了特困的帽子，贫困水平上呈现出新特征。就山东省内而言，如青岛市GDP总量达10011.29亿元，人均GDP115958元；济南市GDP总量为6536.12亿元；东营人均GDP更高达192009元，城乡居民人均可支配收入分别达到44794元、16247元，这样的地区可以称之为非典型贫困地区。全国范围来看，随着扶贫攻坚工作深入开展，非典型贫困地区数量也不断增加，对这些非典型贫困地区而言，脱贫工作仍要继续进行，但是面临着更高的标准与要求。因此，研究非典型贫困地区的扶贫情况将为这些地区今后扶贫工作的开展提供重要思路。

3 产业扶贫研究现状

在过去的十几年里，国内产业扶贫研究文献变化数量大致呈“L型”曲线态势，2000—2015年产业扶贫研究的年度发文数量及变化趋势表明，我国产业扶贫从21世纪开始进入到新的阶段，并且随着形势的发展，政府不断提出新的政策和治理举措，这使得学界对产业扶贫的研究关注度也随之上升。

现有国内研究中学者们基于理论和实践研究提出了产业扶贫的诸多模式，概括起来有：“政府+龙头企业+合作社+贫困农户”多方参与治理模式、资源产业扶贫模式、金融精准扶贫模式、特色旅游产业扶贫模式、跨区域联合体发展模式、互联网复合治理模式、移民搬迁进程进园模式等。

4 非典型地区贫困情况特征——以东营市为例

非典型地区贫困人口总量少、占比小且分布分散，人均年收入较高，社会保障相对完善，基础设施相对完善。

以东营市为例，一方面，东营市贫困人口的致贫原因主要为病残以及年老失去劳动能力；另一方面，比较省内平均水平而言，东营贫困人口总量少，当前东营全市有省定贫困村60个。值得注意的是，东营的这些贫困村并非整个村子都贫困，而是贫困人口“插花”分布。另外，东营市2018年的扶贫标准由3800元调整为4200元，与青岛、威海、烟台等山东省东部城市的扶贫标准同列山东省第一方阵。按照这一标准，东营市的贫困村、贫困人口分别占到了全市农村人口的3.5%和4.8%，低于全省平均水平。社会保障相对完善也是东营作为非典型地区的重要特征。2017年，东营区、河口区的城市低保标准由每人每月580元提高到600元，垦利区由每人每月550元提高到600元，广饶县、利津县由每人每月550元提高到570元；农村低保标准由每人每年4120元提高到4500元；城乡特困人员基本生活标准按照当地城乡低保标准的150%执行。2017年1～10月份，东营市发放农村低保资金934万元；发放残疾人生活补贴和护理补贴544.17万元；发放救灾资金20万元；发放医疗救助金157.7万元。对无法纳入低保范围的建档立卡贫困人口且无法通过开发性扶贫实现脱贫的，东营市县区政府参照低保标准给予救助。

5 非典型地区产业扶贫做法及问题——以东营市为例

非典型地区积极响应国家精准扶贫推进工作，采取了多种形式的产业扶贫做法。主要包括因地制宜着力开发特色产业、对贫困人口辅以专业指导、注重增强对贫困人口相应劳动技能方面的培训以及金融扶贫等，在实践中逐步形成了“龙头企业+基地+贫困户”“合作社+基地+贫困户”“公司+贫困村+贫困户”“政府+合作社+贫困户”等多种模式。这些模式大体上都坚持了“政府主导、部门试点、社会帮扶、共同致富”的实施步骤，充分发挥龙头企业等市场经营主体带动作用，破解了贫困群众发展产业项目“单打独斗”的困境，并在探索中不断完善。

在产业扶贫工作中，东营市结合自身经济水平和贫困情况，立足贫困村产业基础和资源优势，提升传统产业，配置资金、技术、人力要素。2017年以来，东营市投入资金、物资折合4736.17万元，实施乡村旅游、光伏扶贫等扶贫项目109个。同时，东营市不断完善扶贫开发体制，初步形成了专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫融合的格局。具体而言，2017年东营市财政在对已摘帽的60个省定贫困村每村继续扶持专项资金10万元的基础上，对43个市定贫困村安排产业发展资金1935万元，投入扶贫专项资金2689万元。金融扶贫支持力度也有所加大。除此之外，东营市一直致力于探索“入股+光伏”扶贫产业模式，统筹坝上村、龙泉村、奇古村、太平村4个省定贫困村的扶贫资金124万元，以入股形式投入天晴太阳能发电有限公司和河口区正邦养殖有限公司。另外，东营积极发展特色养殖业，成立肉羊养殖、蛋鸡养殖专业合作社，发展养殖项目。在整个产业扶贫工作中，东营市坚持精准扶贫理念，推动产业扶贫。

在产业扶贫工作中，非典型地区虽然结合实际，但采取的做法缺乏科学性和战略眼光，存在一些问题。就扶贫项目这一方面而言，产业项目停留在村层面，未能精准到户，在产业项目的选择上不够理性，只看到地方特色而在农业产业项目中往往是直接将贫困人口转移到项目上。在参与主体上，忽视了政府以外的其他主体的参与和合作共享。在基础设施方面，项目所需的设施条件缺乏或落后，不注重发展的可持续性。另外，村或县各自为营，缺乏协同意识。而在技术支撑方面，技术水平低、服务能力弱。最后，项目收益与扶贫目标之间相背离，且存在大量财政等公共资源投向“大户”和“龙头企业”，贫困农户被产业扶贫项目边缘化、资金使用效率不高的現象[2]。

6 非典型地区产业扶贫对策建议

非典型地区的产业扶贫具有探索意义，将为后续贫困地区提高脱贫质量起到示范作用。基于非典型地区存在的问题，提出如下建议。首先，树立精准理念，在项目的选择上注重社会主义经济市场导向，关注产业发展方面的市场信息。另外，提高产业自身发展能力。主要从三个方面入手：一是延伸产业链条；二是进一步构筑多业并举的产业扶贫格局，大力扶持特色种养业；三是提高产业组织化程度，增强品牌效益和竞争力[3]，最终提高产业增收贡献率。除此之外，在产业格局的构建过程中要加强区域内部和区域之间的协调。其次，要加强扶贫对象能力建设，加快培育壮大新型经营主体。产业扶贫工作中基础设施建设不可忽视。要出台政策并投入资金，切实提升公共服务水平层次同时增强公共服务活力，从而助力产业发展。在资金方面，应鼓励金融机构提高对小微企业、“三农”建设、扶贫攻坚等领域的金融支持力度，鼓励各类资本参与农村建设，形成结构完善、配置合理的金融服务体系。在人力资本方面，要精准招揽优秀人才，培育本土产业群体，吸引企业人才驻村开发，吸引打工人员回乡创业，并给予一定奖励和政策优惠。最后，在产业扶贫组织和实施过程中要加强扶贫资金监管，加强督导问责和绩效考核，明确扶贫开发责任。

就东营市而言，推进产业扶贫，主要包括以下几点措施：一是推进扶贫连片开发。要坚持把扶贫开发融入工业化、城镇化和农业现代化中，围绕贫困村及周边村，规划实施一批“村庄连片、产业融合、整体收益”的扶贫项目，切实增强贫困村及周边村自我发展能力。产业扶贫中最根本的还是产业项目的发展。要将光伏、电商、特色种养等扶贫产业的发展摆在重要位置，如在各贫困村全面实施分散式光伏发电项目，助推贫困户增收；要推动农业扶贫项目进入产业链，做到线上电子商务服务网点全覆盖。二是发挥新型经营主体带动作用。充分发挥龙头企业、专业合作社的辐射带动作用，实现带动帮扶，增加贫困户收入，对有经营意愿但经营能力弱的贫困人口，鼓励龙头企业、专业合作社通过合作、联营、入股等方式吸收贫困户进入产业链，增加贫困户经营性收入；对无能力经营承包地或经营承包地效率低的贫困人口，通过财政、金融等扶持激励机制，鼓励龙头企业、专业合作社优先流转其承包地，并提供合适就业岗位，增加贫困户财产性和工资性收入。另外，要持续改善贫困村基础设施，为产业项目的持续发展奠定牢固基础，提高村民生产生活水平。

参考文献

[1] 邵海鹏，刘永富.消除绝对贫困后还要做好减少相对贫困的工作[N].第一财经日报，2018-03-08.

[2] 王春萍，郑烨.21世纪以来中国产业扶贫研究脉络与主题谱系[J].中国人口·资源与境，2017，27（6）.

[3] 王亚峰.宁夏产业扶贫精准施策研究[D].宁夏大学，2017.