地方政府重大事项社会稳定风险评估优化机制研究

赵砚

【摘 要】地方政府重大事项社会稳定风险评估是我国社会治理创新的重要举措，目前我国重大事项社会稳定风险评估在评估主体、评估内容、评估过程、评估指标和评估方法等方面都存在一定问题。为了更好地为维护安定的社会秩序、建设和谐的社会环境做出贡献，应从评估主体多元化、评估内容明确化、评估程序规范化和评估指标完善性及评估制度建设5个方面进行改进。

【关键词】重大事项；社会稳定；风险评估；防范机制

【中图分类号】D63 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2018）02-0130-03

近年来，我国各地方政府在重大决策（事项）的社会稳定风险评估（以下简称“稳评”）实践上进行了一系列积极、有益的探索，形成了许多各具特色的宝贵经验，有效地维护了社会和谐与稳定的大局。但是，我国的“稳评”机制目前尚存在着诸多理念、操作层面的问题。在社会管理创新日益受到重视的今天，需要进一步完善“稳评”机制，使“稳评”机制成为推动社会管理创新的重要内容和手段。本文正是基于社会治理的视角试图对我国目前的“稳评”机制进行优化。

1 重大事项社会稳定风险评估机制的现状分析

重大决策（事项）的社会稳定风险评估工作对我国社会治理体制的创新和着力提升风险治理能力有着重要意义。我国“稳评”机制的发展主要经历了提出、发展和逐步成熟3个阶段。

1.1 “稳评”的提出阶段

2004年，四川省遂宁市政府率先提出了针对重大工程建设项目的稳定风险进行预估的制度。他们率先提出的“四性”和“五法”概念得到中央有关部门的肯定，从此这两个概念开始在全国范围内大力推广。“四性”指的是对风险进行评定的4个审查项目：合法性、可行性、合理性及安全性。相关部门对这4项数据分别进行评估，确定项目的最终风险判定。“五法”指的是评估工作的5个步骤：第一步是将评估对象确定下来，然后做好前期准备工作；第二步是根据确立下来的评估对象举行相关会议，并且对评估结果有大致的了解；第三步是将会议确立下来的措施进行落实；第四步是根据实际情况写调查报告，向上报送；第五步是上级领导对调查结果进行审查并确立相应的应对措施。

1.2 “稳评”的发展阶段

江苏省淮安市是在四川省遂宁市之后第二个开始积极进行“稳评”机制评定工作的城市，其最早开展相关工作的时间是在2006年。“淮安模式”相比较“遂宁模式”而言，有一定程度的进步。这些进步主要包括：一是在原来的基础上增加了“全程跟踪”环节，这一环节的增加对于风险的预测和防范有很好的作用；二是“淮安模式”研发出“稳评信息化管理系统”，“稳评”工作可以在网上进行，大大提高了工作效率；三是淮安市率先提出了多元化和第三方评估的先进概念，并且设立了国内首家民办的“稳评”中介机构。“淮安模式”获得了政府的认可。

1.3 “稳评”的成熟阶段

上海市“稳评”工作的发展比前两个城市晚，但是其发展机制明显比前两个模式更加成熟。其主要特点包括：第一，评估政策规范化、体系化。上海市政府先后出台了多种针对“稳评”机制的管理条例，“稳评”工作进入系统化进程。第二，“上海模式”对于评估的具体条目有了详细的规定，明确了必须考察的项目。第三，确立了科学的评估方法，上海市政府专门印发了规范的评估方法，以防止评估过程中出现各种问题。

“稳评”工作自从出现以来，经过了十几年的发展，“稳评”工作进步显而易见。其对社会产生的影响主要表现在以下几个方面：一是对于社会应急的状态。但是在出现“稳评”机制之后，社会可以在发生紧急情况时主动进行维稳工作。如今，政府已经可以预测紧急事件的发生并提前想好应对措施。二是表现在社会治理结构方面。之前一旦发生紧急情况，能够进行维稳工作的只有政府。但是现在可以采用多元主体进行参与的方法。三是治理新技术方面的优化。原来的维稳工作只会对社会矛盾进行分析，如今已经可以采用技术手段对社会风险进行分析和判断。

2 重大事项社会稳定风险评估存在的问题

相对于西方发达国家而言，我国在“稳评”机制方面的意识比较迟钝。尽管我国已经意识到“稳评”工作的重要性，但是我国的“稳评”工作还存在着很多需要解决的问题。

2.1 评估主体行政化

如今，我国在评估主体的设定方面存在一定问题。政府作为唯一的风险评估部门，其自身的风险只有自己评定，这显然是不合理的。很多地区已经意识到这一问题的严重性，设立了第三方评估机构对政府的风险进行预测。但是这种方法的普及程度并不高，而且不具有强制性。很多地方政府并不把第三方机构的评测放在眼里，认为只是走个形式而已。第三方机构对于风险评估专家不会提出专业性的改进意见，只是为了符合流程。这种情况的发生说明我国公民对于公共事务的主人翁意识还不够强。很多人认为社会风险完全是政府的事情，风险评估工作和自己的生活没有任何关系，对认识理解社会风险的积极性也不高。而且，有的地方政府对于座谈会、听证会等让公民对社会风险进行认识的会议也是走形式，根本不会下工夫去准备。在这种情况下，公民即使想对社会风险机制进行了解也苦于沒有渠道。还有很多地方政府根本没有告知公民准确的评估信息，导致公民的评估情况与真实情况相悖。

2.2 评估内容同质化

就目前来看，政府在进行风险评定的时候，一般都会按照5个方面的内容进行评估，即遂宁模式中提出的合法性、合理性、可行性、可控性及安全性5个指标的评估工作。目前这种分析模式被广泛应用于各个地区，评价内容的相似度非常高。很多风险评估工作都将自身的风险和可能会引发的社会风险混为一谈。其实这两者之间存在着很大的区别。社会稳定风险指的是对于社会稳定产生影响的事件发生的概率，而不是该事件发生的概率。

2.3 评估过程静态化

“稳评”是一个动态过程，需要全程进行跟踪才能够得到准确结果。但是动态评估的成本比较高，因此很多地方采用静态评估法。静态评估法的局限性比较大，没有全程根踪导致其结果具有延时性，很多潜在风险也无法评估。除此之外，风险评估工作的核心在于群众意见的收集。很多地方只是采取简单地发放问卷、张贴公告等方式进行群众意见收集，无法让群众真正参与到风险评估工作中来。

2.4 评估指标笼统化

“稳评”工作的开展是我国社会治理工作的创新。其初衷在于充分听取民众意见，进行准确的风险评估。但是由于没有统一的标准，所以在实践过程中出现了很多问题。我国大部分地方在进行风险评估时都采用“五性”评估法。这5种指标都是比较抽象的观念，在实际生活中的主观性比较强，操作起来并不容易。定性分析方法虽然能够将结果分析出来，但不能得出各种事件发生的概率。

2.5 评估方法单一化

在评估工作中，最常使用的两种方法是听证会和问卷调查。这两种方法的优点在于简单，能够很快地收集到信息，弊端是收集到的信息不一定真实。问卷调查只能够影响一般的群体性事件，对社会舆论的发酵作用很小。听证会则是将群众放在一个比较被动的位置之上，而且群众的心意很难全部表达。

2.6 行政问责形式化

就目前来看，我国对“稳评”工作的责任划分并不十分严厉。虽然国务院颁布的规定中有关于“稳评”工作问责的条例，但是没有一部法律是专门用来规范稳评工作的。由于没有法律条文的约束，责任划分不明确，很多部门之间会推卸责任，互相推诿，造成混乱。

3 完善重大事项社会稳定风险评估的政策建议

完善的社会稳定风险评估机制对于优化社会治理方式，提高社会治理能力有着十分重要的作用，现行的“稳评”机制需要从评估主体、内容、程序、指标和制度建设5个方面进行完善。

3.1 完善评估主体

社会稳定风险评估主体应多元化，只有让更多的主体参与进来，才能保证评估工作的良性发展。第一，政府应依法依规组织评估工作。政府在一定程度上仍然需要参与到风险评估工作中，但要明确区分风险评估主体的“评估实施主体”和“评估责任主体”。第二，公众应积极主动参与评估工作。公民的有效参与是实现社会治理主体多元化的重要途径，也是确保重大事项社会稳定风险评估主体多元化的前提条件。第三，第三方应客观独立开展评估工作。重大事项社会稳定风险评估的主体不宜是决策部门或者组织部门，而应该是具有独立性的第三方评估组织，这样可以发挥评估的专业优势，从而保证评估的公平公正。第四，人大代表应全程监督评估工作。地方各级人大及其常委会，可以参与到评估工作中来，在评估工作中发挥监督作用，提高监督的实效性。第五，专家团体应充分发挥“智囊团”角色。在全过程的评估工作中，将来自于各大高等院校的专家团体纳入评估主体当中，能够充分发挥“智囊团”科学决策的作用，因为他们可以用更科学的评估技术与创新的研判视角，做出准确的判断。

3.2 明确评估内容

制定科学的评估内容，可以从源头上减少风险的发生概率，保证评估工作朝着良好方向发展。第一，需要完善评估的合法性。国家层面需要出台相关的法律法规对评估行为进行规范和约束，避免不作为和“寻租”现象的产生。第二，需要完善評估的合理性。在进行合理性评估时，需要广泛征求群众意见，与群众达成共识，兼顾群众的现实利益。第三，需要完善评估的可控性。由于“稳评”工作的不确定性，应制定详细的风险应急预案，各地方还应根据地方特点，出台符合群众利益和地方民情的处置方案，防患于未然。

3.3 规范评估程序

评估程序是开展“稳评”工作的操作步骤和指南，是确保评估结果科学、合理的依据。评估程序可以遵循以下3个步骤：第一步，初步评估阶段。主要包括设置机构、明确对象、风险识别3个方面。第二步，完善准备阶段。主要包括开展网络舆论、征求群众意见、制度评估方案3个方面。第三步，后期细化阶段。主要包括分析风险预测、划分风险等级、制定评估报告、落实评估意见和实施评估跟踪5个方面。

3.4 加强制度建设

保证“稳评”工作的质量和水平，必须有相应的配套机制。首先，需要完善行政问责机制。通过参考公众、专家等意见，转化单一的问责结构，形成以人大为主，立法、司法、群众等多方参与的异体问责。同时加强行政问责的法制建设，明确问责的标准，通过法律和系统化的问责体系，杜绝违规行为的产生。其次，需要建立评估信息共享机制。目前，“稳评”工作的相关数据是分散的、孤立的，对“稳评”工作的科学性和公正性产生了严重威胁。因此，政府要利用大数据、云计算技术将所有的评估资料及信息形成统一的数据库，创建一体化的网格化信息平台，并将所有的评估信息通过网络等途径告知公众，广泛征求群众意见。对于公众的意见，各职能部门要通过专门的信息平台，认真解答公众的质疑。最后，落实风险联动机制。重大事项社会稳定风险评估是一项系统工程，评估主体需要与其他部门一起联合行动，并制定相应的紧急联动预案，预防突发事件的发生，维护社会稳定。

3.5 健全评估指标

为了保证“稳评”工作的科学性和合理性，需要从以下5个方面对评估指标进行完善。第一，创新政治方面的风险指标。政治风险指标主要包括信访成效、腐败指数、公众对政府的满意度、公众参与政治的意识。第二，细化经济方面的风险指标。重大事项在经济方面的社会风险因素主要包括失业率和就业率、居民基本收入的增长率和贫富差距。第三，优化社会秩序方面的风险指标。社会秩序方面的风险指标主要包括社会治安、社会流动人口和社会保障。第四，确定文化方面的风险指标。文化方面的风险指标应该包括宗教文化、民族文化、社会核心的认同度和社会舆论等。第五，构建生态方面的风险指标。生态方面的风险指标是指对自然资源的影响程度。

参 考 文 献

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