坚持数字档案强省加快档案信息化建设

金世斌 陈幼迪 吴国玖 黄莉 刘亮亮

为加强我省档案信息化建设，为省委、省政府研究与制定全省档案信息化宏观政策及起草档案信息化“十三五”规划提供决策依据，2013年至2015年，江苏省档案局与省政府研究室联合开展了“加快档案信息化步伐建设数字档案强省——全省档案信息化宏观政策研究”课题研究。以金世斌等为成员的课题组先后赴北京、浙江、江西、福建和广东等地考察，在全省深入基层调研，全面普查档案信息化工作，形成多项成果。这些成果对于进一步推进我省档案信息化建设、构建“数字档案”强省具有重要意义。

随着档案信息化进程的快速推进，数字档案已融入社会各个领域，成为国家最重要的战略信息资源。目前，江苏在档案信息化建设和应用方面已具备一定基础，但也存在档案资源开放共享不足的问题。我们必须适应数字网络技术与各领域加速融合的时代潮流，切实找准推进档案信息化发展的有效路径，进一步推进档案信息开放共享，为数字档案强省建设奠定坚实基础。

一、江苏档案信息化建设的主要成效

近年来，全省各级档案部门认真贯彻国家、省有关信息化建设方针政策，坚持围绕中心、服务大局，积极适应全省信息化建设和档案事业发展要求，以档案网络建设为基础，以档案信息资源建设为核心，以档案标准化建设为先导，以扩大档案信息资源开发利用为目标，加快推进档案资源数字化、信息管理标准化、信息服务网络化进程，实现了档案管理以实体为重心向以信息为重心转变，提高了档案工作存史鉴今、资政惠民、促进发展的能力水平，为江苏经济社会持续健康发展提供了重要支撑。

一是档案信息化建设积极融入社会信息化发展大局。坚持将档案信息化建设摆上档案事业发展的重要位置，电子文件中心建设纳入政府电子政务建设一盘棋，电子档案中心建设纳入当地社会信息化建设一盘棋，数字档案馆（室）建设纳入国民经济和社会发展规划一盘棋，在全国率先开展数字档案馆（室）等级评估工作，部分市、县、区数字档案馆（室）项目列入政府年度计划。全省等级数字档案馆和数字档案室创建工作成效明显，为推进馆藏档案资源数字化、增量档案电子化和档案利用现代化提供了重要平台。

二是档案数字信息资源建设总体进展顺利。坚持将档案数字信息资源建设作为档案信息化发展的基础与前提，加快馆藏档案数字化步伐。全省各级国家档案馆数字化率达到50%以上，各级档案馆普遍建成目录数据库和专题数据库，目录、全文、多媒体等数字档案资源总量位居全国前列。

三是档案利用开发和共享开放的程度不断提高。坚持将档案工作作为开放的科学文化事业，充分运用现代信息技术，努力拓宽档案研究领域，挖掘档案历史资源，开发多样化利用方式，为我省各项事业的发展提供了有力保证。

四是档案信息化管理体系进一步健全。坚持将档案工作标准化、规范化作为推进档案信息化建设的重要环节。2009年以来，先后发布了30多个专题数据库结构规范，制定了《数字档案馆建设规程》《电子档案基础元数据数据库结构和封装格式》《档案数字化转换操作规程》三个地方标准和《数字档案馆等级评估办法》《数字档案室等级评估办法》等规范性文件，初步形成了业务标准规范体系和数字档案全程一体化管理模式。

二、江苏档案信息化建设的薄弱环节

我省档案信息化建设成效明显，但也存在一些不足之处，主要表现在以下几个方面：

一是政府重視不足，档案信息化建设滞后于信息化总体发展。据调查，目前全省超过2/5的省辖市、1/3的县（市、区）档案信息化建设尚未纳入当地信息化发展总体规划，档案信息化工作仍未引起地方政府高度重视，甚至个别地方档案管理部门至今仍未被列入当地信息化建设领导机构成员单位，致使与当前信息化发展不相适应，影响了全省档案信息化建设的整体步伐。全省档案信息化建设总体水平较低，特别是一些经济欠发达地区，档案部门开展数字档案建设的最基本设备条件尚不完全具备，档案信息化工作的断档现象比较严重。

二是档案信息化管理体制不健全，运行机制有待完善。各地档案信息化建设仍处于各自为政的“零散状态”，一些单位重视数字化设施建设而轻视数字档案内容建设，以致空有数字化系统而无数字档案内容。数字档案资源的来源还主要依赖于对存量档案的数字化；数字档案资源的利用尚停留在基于目录的简单查询，缺乏综合的数据挖掘和深度整合，电子档案管理尚未纳入档案法规建设范畴，没有建立起有效的标准规范和运行制度，电子档案科技攻关有待深入，尚未完全解决确保电子档案真实、完整、长期保存、可靠利用等关键技术问题。

三是档案信息化顶层设计缺失，统筹管理不够到位。国家和省相关指导性文件和标准规范出台相对滞后，档案信息化标准体系、数字档案馆（室）建设标准规范不够健全。一些地方对数字档案馆（室）建设内容认识不清，项目管理经验少，信息系统建设往往自成体系，低水平重复开发应用软件，信息化集成的综合优势难以体现，档案管理系统无法与地方电子政务系统衔接，系统中数据无法通过接口导入，严重制约档案数字化的推广应用。

四是档案信息化区域发展不平衡，财政经费保障不足。苏南地区投入较大，苏中地区好于苏北地区，“南强北弱”特征明显。以苏州和盐城为例，苏州档案数字化建设的累计投入资金是盐城的27.56倍，南北差距十分显著。

五是档案信息化建设专业力量不足，机构和人才匮乏。全省档案部门普遍缺乏既掌握丰富档案工作理论和实践经验，又掌握现代信息技术的应用型、复合型人才。在机构建设方面，仍有个别省辖市档案部门未设置档案信息化管理专门机构，县（市、区）档案馆大多没有负责档案信息化工作的专门机构和人员。由于档案部门机构编制和人才培养经费不足，使得各地区特别是苏北地区难于吸引和留住优秀人才，无法满足档案信息化快速发展对人才的高需求。

三、推进档案信息化建设的对策与建议

“十三五”时期是我省落实“四个全面”战略布局，建设“强富美高”新江苏的关键时期，也是全面建成小康社会决胜阶段和积极探索开启基本实现现代化建设新征程的重要阶段。我们必须把档案信息化建设同提高社会治理能力和治理水平、促进经济社会发展结合起来，同维护国家安全、维护社会稳定结合起来，同维护群众合法权益、促进社会和谐稳定结合起来，同记载历史文明、传承优秀文化结合起来，不断推进档案信息共享开放、建设数字档案强省。

（一）坚持应用导向，实施档案信息共享开放工程

积极适应“大数据”时代要求，以实施档案信息共享开放工程为重要抓手，提高全省档案信息资源开发利用水平。

一是加强档案信息资源建设。统一档案数字化标准，优化系统对接和数据转换技术，加快存量档案数字化步伐。建立完善电子文件移交接收体制机制，加大征集、接收力度，构建增量档案数据归档体系，完善数字化档案管理模式，为资源共享提供海量信息支撑。

二是加强档案信息资源共享。通过实体集中、网络共享、馆（室）际协作等多种方式，加强以民生为重点的档案信息资源建设，探索构建区域档案信息大数据中心，建立完善面向机关部门和社会公众的档案信息资源共享机制，构建全省统一的跨部门、跨行业、跨层级的档案信息资源交换共享平台，实现档案信息资源的集中采集和多点利用。

三是加强档案信息资源开发利用。以需求为导向，建立需求分析制度，健全现代化档案信息资源利用体系，在建设目录、全文和多媒体数据库的同时，整合各类符合民生要求和馆藏实际的专题数据库，建立完善远程档案利用认证体系，提高档案利用的智能化、便捷化程度。同时，以效益为原则，创建开放、灵活、动态、可扩展的档案信息资源开发新模式，强化档案信息系统的统计分析、知识发现、决策支持等功能，建立高效、便民的查准、查全检索服务机制，开发深层次、高质量的档案信息产品，不断挖掘档案信息资源的重要价值。

（二）坚持依法治档，不断提高档案信息化法治水平

加快推进档案信息化法治建设，适时提出比较成熟的立法方案，推动相关配套制度的制订和完善。

一是加快数字档案立法。根据最新修订的立法法赋予的权力，针对我省档案信息化法律法规较为分散的实际，在省级层面加快完善电子档案管理法规、标准体系，以法规规章的形式对有关事项进行确定，赋予电子档案发挥其应有使用价值的法规依据，增强档案信息化发展和管理的约束力。

二是提高依法履职能力。各级国家综合档案馆要依法集中接收保管本级党政机关、企事业单位、社会组织的各类档案及政府公报等政府公开信息，同时不断扩大档案接收范围，接收本级各单位所属机构的档案。依法向社会提供数字档案利用，切实提高档案公共服务能力。严肃查处各类档案违法案件。

（三）坚持政府主导，不断完善档案信息化投入机制

档案信息化建设是一项公益性事业，功在当代、利在千秋，需要给予充分的资金、技术保障。

一是加强政府统筹规划。各级党委政府要切实把数字档案馆（室）建设纳入国民经济和社会发展计划及基础设施重点建设项目，在经费、土地、硬件、技术等方面统筹规划、统一建设，切实推进档案存储数字化和利用网络化，促进档案数字化建设与地方信息化发展协调同步。

二是强化财政资金支持。要加强资金保障，确保档案信息化建设所需经费纳入财政预算范围，包括档案资料征集、抢救保护、安全保密、数字化、提供利用、编纂、陈列展览及设备购置和维护等方面经费，保障档案信息化建設和日常维护资金需求。

三是推动档案科技产品产业化进程。围绕档案信息共享开放工程，出台财税金融支持政策，扶持档案科技研究工作，推进档案信息化科技研究成果的推广应用，为解决档案信息化建设中遇到的各种问题提供资金和技术支持。加强档案与电视、电台、网络、报刊、出版等数字化产业的融合能力，吸引社会资金，挖掘档案资源，共享知识产权和经济社会效益。

（四）坚持深化改革，不断创新档案信息化管理制度

既要构建“大档案”工作格局，不断完善党委政府领导、档案部门归口负责、各方共同参与的档案工作体制；又要整合信息化推进力量，抓紧成立专门的档案信息化建设指导和综合协调机构，为加快档案信息化建设提供制度保障。

一是优化档案局馆合一的工作体制。充分发挥档案行政管理和档案保管利用两种职能作用，强化综合规划、监督协调、社会服务等职能。按照标准规范，扎实推进各级国家综合档案馆建设，努力消除“无库馆”“危房馆”现象。统筹规划同级专业档案馆，明确规定档案接收范围，防止重复建设和资源分散。

二是完善数字档案运行机制。各级党政机关、企事业单位、社会组织要组织专门力量进行管理，做好本单位本系统的文件收集、整理、归档工作，按规定向同级国家档案馆移交数字化档案。积极指导国有企业开展档案工作，引导、帮助非公有制经济组织和社会组织做好档案工作。

三是健全档案信息化规划衔接机制。既要将档案信息化建设纳入“十三五”发展规划，统一部署、同步实施，确保与智慧江苏建设相衔接；又要抓紧制定全省档案信息化中、长期发展规划，合理确定战略目标、主攻方向、重点任务和具体指标，有计划、有步骤、分阶段实施。

（五）坚持标准优先，不断健全档案信息化标准规范

近年来，我省档案信息化标准规范体系建设取得了可喜成绩，初步形成江苏地方标准和规范，但仍不能满足档案信息化快速、有序发展的需要，标准的碎片化和执行不力使档案信息化建设难以整体和系统推进。下一步要重点抓好三个方面：

一是完善数字档案信息资源合法化确认标准。参考国际标准建设规范，制定电子文档数据存储、压缩、数据交换、数据加密、水印技术和系统软硬件设施技术标准规范等，完善文本、图像、音频、视频等档案信息资源制作标准和规范，实施统一的电子公文、电子档案的接收、归档和管理标准规范，研究推行档案信息化建设技术语言的标准化和规范化等，消除标准盲区。

二是强化计算机软件开发的通用性、实用性。建立健全适应新技术发展的操作规程和技术标准，计算机及其有关设备型号等要形成统一的硬件环境，强化系统管理、网络技术的支撑，形成统一明确的管理性、业务性和技术性标准。

三是建立统一的档案信息化标准体系。认真梳理相关建设规范，建立健全全省统一的档案信息化各环节、各方面标准体系，保证系统间、地区间档案网络的互联互通、资源的有机整合和数据的无缝交换，避免出现条块分割、信息孤岛或数据割据现象。

（六）坚持安全第一，不断强化档案信息化安全保障

档案安全，始终是档案工作的生命线和底线，是档案部门的基本任务和第一要务。要建立健全并严格执行各项规章制度，完善人防、物防、技防“三位一体”的档案信息化安全防范体系。

一是改善档案保管保密条件。严格按照有关规范和标准加快改造或新建、扩建档案库房，进一步提高档案库房的安全防灾标准。采用先进的安全保密技术、设备和材料，让建档、查档人员在监控的环境下无法涂改、损毁档案，消除档案利用安全隐患，最大限度地保障档案安全。

二是对重要档案实行异地异质容灾备份。国家综合檔案馆要对同级党政机关、企事业单位、社会组织的重要档案实行远距离、跨区域的异地实时同步备份，规避重大灾害和突发事件对重要电子档案带来的风险。对重要电子档案实行异地异质容灾备份，以档案复制件替代档案原件提供利用，使重要档案原件得到妥善保存。

三是保障档案信息安全。推进档案信息系统安全等级防护和分级保护工作，完善数字档案馆（室）测评标准，对上网文件、档案进行严格审查，防止将涉密文件、档案传输到非涉密网络上。加强对涉密信息系统、涉密计算机和涉密载体的安全保密管理，及时消除档案信息化系统、网络中的安全漏洞，确保其稳定可靠高效运行。

（七）坚持以人为本，不断加强档案信息化队伍建设

加快培养一批档案信息化建设急需的专业人员，特别是既懂档案又懂计算机的复合型人才。

一是重视档案信息化机构建设。进一步加强档案信息化专业机构建设，保证机构编制，优化专业人员配置，确保档案信息化工作有序推进。

二是加强档案专业人才引进培养。建立科学的引才机制，多渠道引进一批高技能的专业人才。联合高校选拔培养一批档案信息化专业人才，有计划开展系统分析与设计、数据分析与开发、网络设计与管理方面的教学研究工作，定向培养出一批档案信息化的中高级专家。

三是开展档案人员在职培训和进修。把档案干部学习培训、岗位锻炼，列入干部培养和选拔任用统一规定，为档案干部挂职锻炼、交流任职等创造条件。定期开展远程教育、实习培训、学术交流、专题讲座等，不断提高档案人员信息化素养、操作技能和档案信息获取能力。