水利支撑长江经济带高质量发展的举措

胡甲均 马水山

摘要：面对高质量发展新的形势与要求，认真梳理了长江流域水利发展的现状与问题，从加强水生态环境保护与修复、完善防洪减灾体系、提升水资源保障能力、统筹加强流域综合管理等四个方面提出了水利支撑长江经济带高质量发展的对策与建议。

关键词：水利；长江经济带；生态文明

中图法分类号：F127 文献标志码：A DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2018.0302

长江是中华民族的母亲河。自源头到入东海口，干流全长6 300余km。长江流域面积约180万km2，涉及我国19个省级行政区域，其人口和经济总量均超过全国的30%，生态作用突出、综合实力较强、战略地位重要、发展潜力巨大[1]。近年来，我国生态文明建设快速推进，长江经济带发展战略深入实施。2018年4月，习近平总书记考察长江，在武汉主持召开座谈会并发表了重要讲话，为推动长江经济带发展指明了方向，明确了目标。“共抓大保护、不搞大开发”，“科学、绿色、可持续”发展内涵更加清晰，流域经济转型实现高质量发展要求更加明确。水是生态环境系统的重要组成部分，水利是国民经济和社会发展不可替代的基础支撑。准确把握新形势要求，加强水利对长江经济带高质量发展的支撑具有重要意义。

1 流域水利发展态势

1.1 生态优先要求加强流域水生态环境保护

党的十九报告将生态文明上升为中华民族永续发展的千年大计，把美丽中国纳入国家现代化目标，提出了以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展。《长江经济带发展规划纲要》明确了“生态优先，绿色发展”的总体要求，将生态环境保护作为流域发展的首要任务。水生态环境是流域生态环境的重要组成部分，河湖水域岸线等水生态空间是生态空间重要载体。加强流域水生态环境保护，建设美丽长江，既是维系流域优良生态的重要抓手，也是践行生态文明理念的生动体现。

1.2 高质量发展要求强化水安全保障

党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，要推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。2018年4月，习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上，强调加强改革创新、战略统筹、规划引导，以长江经济带发展推动经济高质量发展。水是生命之源、生产之要、生态之基，水利工作在流域社会经济转型发展中发挥着重要的基础性作用。经济高质量发展必然要求以流域为单元统筹开展山水林田湖草系统治理，加强水生态环境保护、强化防洪供水安全保障、以水资源水环境可持续发展推动经济转型升级。

1.3 治水护水协同要求强化流域综合管理

《长江经济带发展规划纲要》指出要统筹加强流域管理。习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上，再次强调建立健全生态环境协同保护体制机制。国家实施河长制、湖长制指导意见也强调在河湖管护中发挥流域机构指导、协调、监督和监测作用。治水护水协同要求加强流域综合管理，强化跨行业跨区域涉水事务协调，联合多部门力量开展综合执法，严厉打击违法水事行为，加强河湖管护，健全长效机制，不断推进水生态文明建设工作。

2 流域水利发展的现状与问题

经过多年的建设，长江流域水利发展取得了显著成效，流域防洪减灾体系基本建立、水资源综合利用体系初步形成、水资源与水生态保护体系逐步构建、流域综合管理体系不断加强，为经济社会发展奠定了良好基础[2]。但仍存在一些问题，与当前长江经济带发展要求不相适应。

2.1 水生态环境保护有待加强

随着人们对生态环境问题的重视，经济发展与环境保护之间的难题逐步破解。长江流域已初步建立起有效的水资源与水生态保护体系，水环境综合监测站网逐步建设，水土流失治理面积逐年增加。据《长江流域及西南诸河水资源公报（2016）》，全年期评价河长的82.6%符合或优于III类水。但当前流域水生态环境保护面临的形势依然严峻，主要表现在局部水域污染严重。主要城市江段近岸水域存在污染带；重点流域支流如岷江、沱江等污染严重；重点湖泊如滇池、巢湖、太湖等富营养化问题突出。水污染隐患加大。入河污染物负荷基数仍较大，农业及农村污染源问题尚未得到有效解决；水污染突发事件时有发生，沿江化工产业集中使得潜在污染风险增加；应对重大突发水污染事件能力较薄弱。水生态系统功能受损。人类活动导致生态系统结构不完整、功能下降的趋势日益明显。水生态环境保护协调机制有待加强。流域内各自然要素之间、各行政区域之间的系统性、协同性保护不够等。

2.2 防洪减灾体系仍然存在薄弱环节

新中国成立以来，尤其是1998年大洪水之后，国家加大了对长江流域防洪治理的力度，大规模整治江河、兴修水利、平垸行洪、退田还湖，初步形成了以堤防为基础，三峡工程为骨干，干支流水库、蓄滞洪区、河道治理相配套的工程措施以及非工程措施构成的综合防洪减灾体系，长江中下游防洪能力显著增强。但是，近年来洪涝致灾现象依然频发，洪涝灾害仍是制约流域经济社会发展的心腹之患，如2016年发生的长江中下游大洪水、2017年发生的中游型大洪水等，都不同程度地暴露出了长江防洪体系存在着薄弱环节，如连江堤防防洪能力偏低、山洪灾害防治薄弱、防洪排涝体系建设滞后、河道崩岸威胁河势稳定与防洪安全、蓄滞洪区建设滞后、防洪非工程措施仍不完善等。这一方面是由于受全球气候变化影响，极端灾害天气出现频繁，另一方面，小流量高水位、易灾区向长江上游、支流、中小河流转移、病险水库安全隐患等成为洪涝致灾表现的新特点。

2.3 水资源配置格局有待进一步优化

长江是我国重要战略水源地，多年平均水资源总量约占全国的35%。通过实施最严格的水资源管理制度，加强“三条红线”的约束作用，流域水资源管理和保護工作不断强化，水资源过度开发、用水浪费、水污染严重等突出问题得到改观，水资源要素在流域经济发展布局、产业结构调整中逐渐成为重要的约束性、控制性、先导性指标。

但是，水资源短缺仍是我国的一大基本国情，流域内资源性缺水、工程性缺水和水质性缺水问题同时存在。局部地区如四川盆地腹地、滇中高原、黔中、湘南湘中、赣南、唐白河、鄂北岗地等，供用水矛盾较为突出；下游一些沿江城市和部分湖泊存在水质性缺水问题；农村饮水安全、城镇应急备用水源等保障能力不足；水资源利用率低下、开发利用方式粗放等问题没有得到根本性解决。这些与我国当前推进水生态文明建设，创建新型工业化、城镇化国家，实施乡村振兴战略等不相适应。

2.4 流域管理体制机制亟待完善

《中华人民共和国水法》等法律法规明确了在水资源开发、利用、节约、保护、管理和监督等方面实行分行业管理、流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。多年来的治江实践表明，这种管理体制总体上是合理的，使得流域水安全总体可控，有力地支撑了经济社会发展。

但是，现行的涉水事务管理体制机制仍然存在不完善、不合理的地方：现行针对长江的涉水事务管理并非水利部门一家，在当前共抓大保护的新形势下，有必要通过立法明确各地区、各部门的管理保护职责，统筹各类保护规划，为长江流域统一管理提供强有力的法治保障；在流域层面开展统一规划、统一调度、统一监测、统一监督的职能不强，综合执法能力有待加强；高层次、高效率的议事程序和争端协调机制尚未建立，难以形成强约束、高权威的决策力和执行力；水利行业信息化水平低，信息共享机制不健全，往往导致资源浪费、管理“内耗”；水利公共服务有待专业化、规范化和制度化，公众参与涉水事务管理的体制机制有待进一步建立健全。

3 主要举措

水利是长江经济带高质量发展的重要基础支撑，在维系优良水生态环境、保障防洪供水安全、协同推进水治理等方面发挥着重要作用。2018年，长江委提出了由开发中保护向保护中发展转变，实现以保护为前提的高质量可持续发展的新时期治江思路，明确了“安澜长江、绿色长江、和諧长江、美丽长江”建设目标[3]。建议从以下四个方面，统筹推进“四个长江”建设，不断加强长江经济带高质量发展的水利支撑与保障。

3.1 加强水生态环境保护与修复

严格水功能区管理。从严核定水域纳污能力和限制排污总量，强化陆域污染源治理和污染物减排，优化入河排污口布局，推进入河排污口综合整治。

强化饮用水源地保护。加强三峡、南水北调等重要水源地保护，开展安全保障重点抽查和监督监测，切实保障供水安全。实施长江流域重要水源地安全警示、隔离防护、水源涵养和修复措施，大力推进重要饮用水水源地安全保障达标建设。

加强水生态修复。抓紧完成长江流域及重点水域水生态及水体富营养化状况调查与评价等基础工作，积极推进长江流域水生态环境保护与修复规划编制。推进水资源保护带、生态隔离带建设，实施江河湖库水系与水生生物洄游通道连通性恢复工程，改善河湖生态环境状况。

加强生态调度。加强水工程生态调度，保障河湖基本生态用水，提高水环境容量。开展三峡、向家坝等重点水库生态调度试验监测和调度效果评估。推动长江上中游控制性水库群联合调度，统筹生态保护与防洪、供水、发电、航运等需求，增加枯水季下泄水量，维护水生生物多样性。

3.2 完善防洪减灾体系

加大崩岸及河道系统治理力度。着力推进长江中下游崩岸治理，加紧实施三峡后续工作规划的宜昌至湖口河段崩岸重点治理项目和湖口以下崩岸重点治理项目，研究建立崩岸预警和应急抢护长效机制。积极推进长江中下游干流河道系统治理，维护河势稳定、堤防安全。

加强蓄滞洪区建设。抓紧开展蓄滞洪区安全设施和围堤达标建设，重点加强钱粮湖、共双茶、大通湖东垸、洪湖东分块等重要蓄滞洪区安全建设，加快实施武汉附近蓄滞洪区、洪湖、华阳河蓄滞洪区围堤建设。

加快灾后薄弱环节建设。实施洞庭湖、鄱阳湖防洪治理，加快开展岷江、嘉陵江、汉江等主要支流段堤防建设及中小河流治理。开展山洪灾害防治非工程措施完善和重点山洪沟防洪治理。加快洞庭湖区、江汉平原区、鄱阳湖区、安徽沿江圩区等重点涝区排涝、蓄涝工程建设。

加强防洪非工程措施建设。完善长江防汛指挥系统，将现代先进技术应用于暴雨洪水监测预报、洪水调度、防洪决策、防洪工程管理。推进洪涝灾害社会化管理，制定蓄滞洪区和洲滩民垸管理制度，探索建立洪水保险机制。

3.3 提升水资源保障能力

大力实施节水行动。坚持节水优先方针，推进实施重大农业节水工程，发挥水价、水资源税等调节作用，促进节水减排、节水减污。加强水资源消耗总量和强度双控，强化最严格水资源管理制度考核，促进沿江用水方式向节约集约利用转变。

优化水资源配置格局。加快灌区续建配套和节水改造，推进重点水源工程和重大引调水工程建设，逐步建成水资源配置工程体系。加快实施滇中引水、黔西北调水等水资源配置工程以及贵州夹岩、重庆藻渡等重点水源工程；积极推进渝西水资源配置、引江补汉等工程前期工作。做好南水北调东中线一期工程水量调度，加快后续工程前期论证。加强城市应急备用水源建设，完善城乡多水源供给系统，提高城市供水安全保障能力和应对突发事件能力。

加强流域水量统一调度。加强流域水资源科学调度，提高城乡供水保证率。继续推动金沙江、沅江等跨省江河水量分配工作，积极推进长江干流宜宾以下、湘江、赣江等跨省江河水量分配，加强水量统一调度。

3.4 统筹加强流域综合管理

创新流域协同管理机制。适应国家机构改革和流域管理新要求，探索建立流域区域行业管理新机制。探索建立由相关部委、流域管理机构、流域省级人民政府参加的长江流域管理与保护工作联席会议制度。探索建立崩岸应急守护体制机制，研究建立入河排污口管理、采砂管理、长江岸线保护与开发利用长效机制。加快建立江河源头区、集中式饮用水源地、河湖生态修复、水土保持、重要蓄滞洪区等不同类型水生态补偿机制。发挥流域区域行业协商合作机制作用，强化协同管理。

健全流域法规制度。加快推进《长江保护法》立法及水资源保护、水工程联合调度、岸线利用等相关配套法规的出台实施，为促进长江经济带发展、实现长江大保护提供充分的法治保障。强化入河排污口监测监控和论证审批等政策措施，建立形成长江入河排污口监督管理体系。推进长江流域涉河建设项目监督管理办法制定出台，加强长江岸线保护和利用管理。

严格水行政审批与执法监督。严格取水许可、河道采砂、岸线利用等行政许可审批。推进联合执法，加强与交通、环境保护等部门的联合监督执法，严厉打击乱排、乱占、乱挖等各种涉水非法行为。不断深化长江干流河段采砂管理合作机制和排污口联合监督检查机制，不断完善丹江口、三峡水库执法联动机制，继续健全南水北调中线工程水源区水资源保护与水污染防治协作机制。

提升流域管理能力。强化统一监测，加快推进流域水量水质泥沙水生态综合监测站网建设，强化长江流域控制性断面建设与管理。加强基础问题研究，重点就河势变化规律、生态基流、水资源承载能力等基础问题，以及控制性水利工程联合调度、蓄滞洪区分类调整、江湖关系、河湖水系连通等重大问题开展研究。加快推进智慧长江建设，建立长江经济带资源环境数据库、长江流域控制性水利工程綜合调度系统、长江流域河湖保护与管理综合信息系统、长江经济带入河排污口监督管理平台等。

4 结语

推动长江经济带发展是我国社会经济发展重大战略之一，强化水利支撑与保障意义重大。新的时代背景下，践行生态优先、绿色发展理念，深入推进长江经济带高质量发展，需要不断加强水生态环境保护与修复、完善防洪减灾体系、提升水资源保障能力、统筹加强流域综合管理，为保护一江碧水东流，推动长江经济带科学、绿色、可持续发展提供坚实的水利支撑。

参考文献：

[1]马建华.建设长江经济带的水利支撑与保障[J].人民长江，2014，45（ 5）：1-6.

[2]水利部长江水利委员会.长江流域综合规划（2012-2030）[R].武汉：水利部长江水利委员会，2012.

[3]水利部长江水利委员会.长江流域水生态环境保护与修复行动方案及三年行动计划[R] .武汉：水利部长江水利委员会，2018.

Abstract： Facing the new situation and requirements of high-quality development， the authors have carefully sorted out the status quo and problems in the water conservancy development in the Yangtze River Basin， and proposed measures and recommendations for water conservancy to support the high-quality development of the Yangtze River Economic Belt in terms of water ecological environment protection and restoration， flood control and disaster mitigation systems， water resources security capacity， and integrated river basin management.

Key words： water conservancy， Yangtze River Economic Belt， ecological civilization