精准扶贫中造假行为的成因及治理

曾南权

摘 要：在精准扶贫中少数地方政府存在造假行为。从博弈论视角分析这些地方政府造假成功的原因，首先是由于中央政府许诺贫困地区脱贫后，原来扶贫政策措施不改变，导致这些地区地方政府造假时能取得当地贫困农户的配合；其次是因为第三方评估机构作为中央政府委托代理人，为了追求自身利益最大化，出现了逆向选择，接受了地方政府的收买，容忍和接受了地方政府的造假行为。治理建议主要有：从有利于反腐败的角度看，贫困地区脱贫时中央政府应取消这些地区原来的扶贫政策和措施；对贫困户实行权利和机会的扶贫；实行低保和贫困标准“两线”统一，以免给地方政府造假留下制度空间，同时，建立系统全面、分类的救助制度；要采用市场、经济、行政和法律手段对一些贫困地区地方政府和第三方评估机构之间的交易行为进行治理；要加大力度建设透明政府。

关键词：精准扶贫；造假行为；博弈；第三方评估机构

中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2018）03-0011-06

目前有关专门研究地方政府在精准扶贫中造假行为的文献较少。涉及这方面问题的大多包含在一些研究其他方面的文献之中。如，余志刚在黑龙江省5个贫困县农村贫困退出调研报告中，通过调查发现由于低保线标准较贫困线标准高，导致一些地方政府利用低保等社会保障政策进行脱贫造假现象。[1]本文拟从博弈视角对此现象进行分析。国内已有人运用博弈论对精准扶贫过程中贫困者、非贫困者、地方政府、上级政府之间的博弈关系进行了分析。[2]本文主要从造假的角度，分析精准扶贫过程中，中央政府和地方政府之间的博弈关系，以及中央政府出台相关扶贫政策后，地方政府和贫困农户之间合作造假博弈关系的研究。

一、贫困地区地方政府和贫困农户在脱贫造假中的博弈行为分析

2017年两会期间，一些代表反映在精准扶贫中存在造假行为。精准扶贫中的少数地方政府造假行为是指一些贫困地区地方政府没有对贫困农户采取“开发”式帮扶措施，而是采取以低保等社会保障政策措施為主的脱贫操作方式。农村低保制度是保障农村贫困群众基本生活“最后的安全网”[3]，具有托底保障功能，是精准扶贫“五个一批”中“社会保障兜底一批”最主要体现，主要功能是解决贫困户生计问题，并不能增强贫困农户的“造血”能力。由于在使用过程中，存在“人情保”、“维稳保”等现象，资金使用效率并不高，如果为了降低脱贫压力和投入成本，把它作为脱贫主要方式使用，就违背了中央精准扶贫政策本意，因此，从这个角度，本文把它定位为造假行为。余志刚通过在黑龙江5个贫困县的调查，发现有24.15%的脱贫户是靠低保和五保政策脱贫。[1]很多地方为减少矛盾，先将获得低保部分最贫困群体脱贫，或者把低保政策作为贫困户积极“脱贫”的一种奖励措施。在部分农村地区，出现年初刚确定的贫困户，年底即成功“脱贫”的“年头进、年底出”脱贫现象，致使低保政策的保障性“兜底”功能无法体现，无法体现社会公平，也使许多农户对这种脱贫方式不理解，对基层扶贫工作人员抵触情绪严重，对国家扶贫政策稳定性表示怀疑。

从目前情况看，造成这种情况的原因主要有：第一，基层政府脱贫压力大。截止到2014年年末，我国农村贫困人口的绝对数量高达7017万，如果要实现到2020年全部农村贫困人口脱贫，那意味着在未来五年的时间里，平均到每个月都必须减少100万以上的贫困人口。[1]第二，中央政府在出台精准扶贫政策手段时，没有对“五个一批”中的“社会保障兜底一批”手段进行一定比例限制，这也导致了一些贫困地区地方政府大量使用低保等社会保障手段对贫困农户进行脱贫。第三，“两线”标准没有统一。很多地方出现了低保线标准高于国家贫困线标准的现象。在这种情况下，获得低保资格，脱贫就在情理之中了。第四，是中央政府出台相关政策后，一些贫困地区地方政府官员分析风险得失后和中央政府博弈的结果。

这次精准扶贫中中央政府许诺地方政府，即使脱贫后，原来的扶贫政策措施仍然保持不变。其目的是为了激励这些地区地方政府和贫困农户脱贫的积极性，希望地方政府多采取开发式扶贫措施，实现可持续性扶贫，而不是采用低保等社会保障手段实现消极扶贫。但是地方政府是理性经济人，他们会降低扶贫投入，获取利益最大化，因此，他们之间存在利益博弈关系。我们假定：

一是中央政府与地方政府在扶贫资金的投入、使用上存在博弈关系。

二是中央政府精准扶贫资金投入包括这次精准扶贫投入资金a，和原有扶贫政策投入资金b，如果两种资金都投入，假定地方政府消极扶贫（主要使用低保等社会保障手段造假脱贫），中央政府获得收益为s1；假定地方政府积极扶贫（主要采取开发式扶贫手段脱贫），中央政府获得收益为s2，显然，s2>s1。如果取消原来的扶贫政策资金b，假定地方政府消极扶贫，中央政府获得收益为s3，假定地方政府积极扶贫，中央政府获得收益为s4，显然，s4>s3。同时，由于中央政府获得收益s4和s3的经济成本比s2、s1低，因此它们的关系是：s4>s3>s2>s1。

三是在中央政府不取消原来扶贫政策资金b的情况下，假定地方政府消极扶贫的成本为h，此时地方政府收益为a+b-h，假定地方政府积极扶贫的成本为l，此时地方政府收益为a+b-1，由于l>h，因此，a+b-h>a+b-1。在中央政府取消原来扶贫政策资金b的情况下，假定地方政府消极扶贫，地方政府收益为a-h，假定地方政府积极扶贫，地方政府收益为a-1，由于l>h，因此，a-h>a-1。中央政府和地方政府的博弈关系如图1：

从图中可以看出，首先，不管中央政府选择策略1还是策略2，也就是不管取不取消原有的扶贫资金b，地方政府都应该选择策略1，采取消极扶贫（造假脱贫）策略，获得的收益才是最大的；其次，不管地方政府选择策略1还是策略2，也就是不管地方政府选择消极扶贫，还是积极扶贫，中央政府都应选择策略2，也即取消原有的扶贫资金b，获得的收益才是最大的。因此中央政府和地方政府之间存在占优战略均衡（取消原有扶贫资金，消极扶贫）。

但是这次中央政府为了鼓励地方政府和贫困农户的脱贫积极性，采取的是策略1，并没有取消原有扶贫资金b及其相关政策措施，其目的是鼓励地方政府采取策略2，即积极扶贫策略。按理，当b-（l-h）>0时，即b-l+h>0时，地方政府就应该选择策略2。即当原有的扶贫政策资金b投入不变，减去积极扶贫和消极扶贫成本之差大于零时，地方政府就应该选择策略2。但是，从理性经济人角度看，地方政府不可能这么做，他们只会选择策略1，使用低保等社会保障手段造假脱贫。因为贫困户一旦通过脱贫评估后，政府还可以通过各种手段取消他们的低保等社会保障措施（在目前我国扶贫缺乏法治环境下，这种情况完全可能，这也是目前一些被造假脱贫贫困户所担心的），收回花在他们身上的脱贫成本，以追求自身利益的最大化。这种方法相比通过积极扶贫方式，显然，付出的成本更低，收益更高。

另外，由于这次中央政府采用了第三方评估形式，地方政府要造假成功还需要贫困农户的配合。因此，这里面还存在着地方政府和贫困农户在造假脱贫过程中的博弈行为。在这次精准扶贫中，由于中央政府许诺脱贫成功后，原来的扶贫政策资金措施b不取消，这也会影响他们在造假脱贫过程中的博弈策略。我们假定：

一是地方政府与贫困农户在造假脱贫中存在利益博弈。

二是地方政府对脱贫可以采用造假脱贫和真实脱贫（开发式扶贫）两种方式。而贫困农户对地方政府的脱贫策略可以采取配合和不配合的博弈策略。假定地方政府通过造假脱贫，贫困农户配合，通过前文假设知道地方政府收益为a+b-h，不配合，地方政府收益为0；假定地方政府通过真实脱贫方式帮助贫困农户脱贫，贫困农户配合，通过前文假设知道地方政府收益为a+b-1，不配合，地方政府收益为0。

三是假定贫困农户对地方政府造假脱贫方式配合，贫困农户收益为n1，不配合，贫困农户收益为0；假定对地方政府真实脱贫方式配合，贫困农户付出成本为k，收入为n2，则其收益为n2-k，不配合，贫困农户收益为0。双方的博弈情况如下图2：

从上图中可以看出，从贫困农户角度看，选择策略1收益大于策略2，到底选择配合地方政府造假脱贫，还是配合地方政府投入到真正的脱贫活动中去，取决于成本k的大小，這个成本包括时间、精力、资金、能力等，由于很多贫困农户养成了等、靠、要思想，因此，更愿意选择第一方框的配合地方政府造假脱贫策略。当然，这里需要一个前提条件，即n1收益要永远大于零，否则这种选择就是错误的。恰好这次中央政府许诺了这个政策，即脱贫后，原来的扶贫政策资金b不取消、不改变。这种游戏规则会诱导贫困农户选择配合地方政府的造假脱贫策略。因为这样做不会减损贫困农户的预期收益，反之，则可能会受到地方政府的恐吓，失去先前已经获得的收益，如低保资格等。从地方政府角度看，选择策略1比选择策略2收益更大。由于，a+b-h> a+b-l，因此，双方都会选择策略1，存在纳什均衡。

相反，如果脱贫时，告诉这些贫困地区贫困农户，原来的扶贫政策资金b会取消，或三年后（即规定一个较短时间后）会取消，由于改变了游戏规则，直接涉及到这些贫困农户可获得的预期收益，就会直接影响他们和地方政府的博弈策略，这时他们最不会采取的就是配合地方政府造假脱贫策略，因为，这种策略只会给地方政府带来好处，而对贫困农户只会带来预期扶贫收益的损失。因此，如果地方政府造假，他们就会采取不配合的策略，以维护自身利益。

因此，从反腐败角度看，在精准扶贫中，应该给那些贫困地区贫困农户设置脱贫时（或规定一段较短时间后）就会取消原来扶贫政策资金b的规则，这样有利于利用这些贫困农户自身力量来反对地方政府在精准扶贫中的造假行为。相反，如果许诺贫困地区贫困农户脱贫后，原来扶贫政策资金b不取消，这在某种程度上等于为当地地方政府的造假行为提供了保险措施。

二、贫困地区地方政府和第三方评估机构的交易行为分析

在这次精准扶贫中，为了保证评估客观公正，中央政府使用了第三方评估方法。因此，地方政府要造假脱贫成功，除了需要贫困农户的配合外，还需要第三方评估机构的配合。从实际调研情况看，一些评估机构并没有坚持客观公正原则，出现了与贫困地区地方政府的一些交易行为。第三方评估机构违规问题大的方面主要表现为在评估期间接受地方政府几十万的预评估业务，显然，这会妨碍评估的客观公正，存在利益冲突；小的方面如接受地方政府免费提供的食宿和公车接送服务等。

之所以会出现这种情况，主要是一些评估机构的团队负责人深谙这次精准扶贫政治意义重大，是一次难得的名利双收机会，获利动机明显。另外，这些评估机构大多是临时找一些老师和学生培训一下拼凑组成，并不具有执业资格，没有建立一套严格的职业道德规范，也没有行业组织对其进行严格的监督管理，完全依靠自律，很难保证其不出现违纪违规行为。正是存在以上一些天然弱点，一些评估机构才会最终被一些贫困地区地方政府“俘获”，容忍一些地方政府的造假行为。而地方政府一旦造假成功，这些地方政府官员就可能会得到物质奖励或职务晋升。但是，这些地区的贫困农户实际上并没有实现真正脱贫，同时，由于用于收买第三方评估机构的资金来源于精准扶贫资金，实际上也侵害了贫困农户的利益。另外，因为已经通过评估“脱贫”，从此，这些贫困农户也很可能再也没有地方干部帮扶和关心了。同时，这种造假脱贫和评估对于那些实实在在帮助贫困农户脱贫的“焦裕禄”式好干部，也是不公平的，造成的影响十分恶劣。

三、研究结论及治理措施

（一）研究结论

通过上文分析，可以把地方政府造假行为及其实现途径通过下图3表示出来：

从委托-代理角度看，地方政府和第三方评估机构在此次精准扶贫中都是中央政府的代理人。本来中央政府委托第三方评估机构对贫困地区脱贫情况进行评估，是为了解决贫困地区地方政府精准扶贫中的信息不对称问题，但是，事实上，一些第三方评估机构和一些贫困地区地方政府一样，为了实现自身利益最大化，出现了和一些地方政府的交易行为，接受和容忍一些地方政府的造假行为，出现了逆向选择和道德风险。同时，地方政府的造假成功还需要贫困农户的合作。对于贫困农户，地方政府可以利用手中掌握分配扶贫资金的权力去游说、激励甚至恐吓，而贫困农户最关心的就是到手的扶贫政策福利会不会被取消。而这次中央政府许诺即使脱贫后也不会取消贫困地区贫困农户原来的扶贫政策资金b，又给贫困农户配合地方政府造假提供了定心丸。但是，由于用来收买第三方评估机构的资金来源于贫困农户的扶贫政策资金，在整个造假过程中，贫困农户的利益实际上遭受了最大侵害。

（二）治理措施

1.取消原有的扶貧政策和措施。从反腐败的角度看，在这次精准扶贫中，当一个地区脱贫时（或规定一个较短时间后），要取消该贫困地区贫困农户原来享有的所有扶贫政策、措施，并把这些情况告知该地区的所有脱贫农户（这点很重要）。这样做的目的是为了利用贫困农户自身力量反对脱贫地区地方政府造假行为。当然，其前提是要让贫困农户准确了解国家所有精准扶贫政策措施，并建立专门的造假投诉热线和网上公众投诉信息平台，同时，指定专门负责处理投诉的调查部门，及时回应造假投诉和公布调查处理结果，整个过程要做到公正、透明。

2.“两线”标准统一。一些地方低保线标准比贫困线高的现象，给一些地方政府大量利用低保政策进行扶贫造假提供了机会。目前，急需降低低保线或提高贫困线，实现“两线”标准统一。同时，在精准扶贫中，需要对各个地区采用低保等社会保障手段对贫困户进行脱贫的比例进行一定比例的限制，并进行监督、检查，防止地方政府利用这种手段脱贫造假。另外，建立一个针对不同类型贫困户的扶贫制度设计，强化扶贫开发中“开发”定位及低保“兜底”定位，实现对不同人群的“分类施保”。具体而言，对无劳动能力家庭成员的农户实行医疗、养老、残疾、助学等专项救助，对有劳动能力家庭成员实行就业援助，对于暂时“支出型”贫困，可以制定临时救助政策，实行短期针对性援助，助其度过难关后退出低保。[5]

3.权利和机会的扶贫。“按照精准扶贫的理论预设所涉及的贫困不仅仅是贫困者收入的贫困，还包括机会以及权利的贫困，在一个社会共同体内，个人权利以及机会的贫困就意味着他能够分配到的社会资源相对较少，这也是导致社会出现不平等的重要原因。”[6]因此，对贫困户的扶贫，不仅仅是物质的扶贫，更重要的是解决权利和机会的贫困问题。应该从政治和法律上保障贫困群体接受教育，参与公民社会的机会、权利和能力。在精准扶贫中，为了防范“精英捕获”[7]问题，维护自身利益，应该通过法律法规，保障贫困农户群体参与当地政府精准扶贫工作中去，了解相关扶贫政策，参与扶贫决策，监督扶贫政策实施等。同时，中央政府应该把贫困群众对扶贫工作的满意程度作为考量地方政府官员政绩的指标之一，实行以贫困群众评价为主的脱贫评价机制，而不是第三方评估，最终，促使地方政府和贫困群体双方走向相互合作脱贫的模式。

4.对地方政府和第三方评估机构的交易行为进行治理。首先，每个省份应设立两家及以上评估机构。这一方面可以增加市场竞争，进行优胜劣汰。其次，也可以增加贫困地区地方政府与评估机构的交易成本，有利于抑制这些地区地方政府通过预评估方法收买评估机构的行为。再次，对于那些有明显证据表明其与贫困地区地方政府存在利益交易行为或工作不认真导致评价结果不准确的第三方评估机构，采取惩罚措施，如纳入黑名单，退回评估经费，对团队负责人罚款等。对于进行利益输送的地方政府官员也要进行相应的责任追究，涉嫌违纪违法的要移送司法机关处理，以提高他们的违法成本。

5.建设透明政府。在精准扶贫中之所以会出现造假行为，主要是因为信息不对称造成的。要解决这个问题关键需要建设透明型政府。在精准扶贫中要规定相关信息必须公开，如建立精准扶贫大数据库供公众查询。脱贫评估后，第三方评估机构要把相关评估情况反馈给当地政府和贫困农户，要求其签字确认后在网上公开，公开内容包括脱贫地区评估对象名单、脱贫时间、脱贫方式、具体评估人等。地方政府则要定期公开精准扶贫资金使用去向、扶贫对象名单、扶贫时间、扶贫方式、扶贫金额、具体负责人等，接受社会监督。

参考文献：

[1] 余志刚.农村贫困退出中的“低保悖论”及路径设计——基于黑龙江省5个贫困县的调查[J].农业经济与管理，2016（6）：15-20.

[2] 徐龙顺，李婵，黄森慰. 精准扶贫中的博弈分析与对策研究[J].农村经济，2016（8）：17-19.

[3] 杨艳东，车凯丽.精准扶贫战略下农村低保工作中的问题及改革思路[J].经济界，2016（9）：92.

[4] 莫光辉. 精准反腐：脱贫攻坚战的政治生态保障——精准扶贫绩效提升机制系列研究之九[J].行政论坛，2017（1）：44.

[5] 钟玉英.国外社会救助改革及其借鉴[J].中国民政，2015（18）：55-57.

[6] 虞崇胜，余杨.提升可行能力：精准扶贫的政治哲学基础分析[J].行政论坛，2016（1）：24.

[7] Dutta D.Elite Capture and Corruption：Concepts and Definitions[R].National Council of Applied Ecomic Research，Working Paper，2009.

责任编校 王学青

Abstract： Fraudulent behaviors are found in some local governments in their precise poverty alleviation efforts. The reasons as found from the perspective of game theory are as follows： first， the promise by the central government that no changes will be made to the original poverty alleviation measures when poverty is shaken of makes it impossible for the local governments to win the cooperation of poverty-stricken families； second， third-party evaluation agencies entrusted by the central government take the adverse selection course in their pursuit to maximize their profits when bribed by the local government， thus tolerating and accepting the fraudulent behaviors of the local government. Suggestions for their treatment are mainly found in： first， original policies and measures for poverty alleviation should be removed by the central government when poverty is shaken off， which will benefit anticorruption efforts； second， poverty alleviation efforts should be carried out from the perspectives of rights and opportunities； third， the integration of the two lines for subsistence allowance and poverty， together with an assistance mechanism that is comprehensive and categorized， will remove room for fraudulence for local governments； fourth， trade between local governments and third-party evaluation agencies can be treated by means of the market， economy， administration and the law； fifth， greater efforts must be made to the construction of transparent governments.

Key words： precise poverty alleviation； fraudulent behavior； game theory； third-party evaluation agencies