焦作黄河防洪工程建设管理模式探索与实践

李怀志 王昊 田甜

摘要：针对黄河系统市、县级传统建设管理模式下监管同体、权责不清的情况，“十三五”期间，焦作黄河河务局率先在市级河务局将建设管理部从工务科分离出来独立运行；将移民征迁工作委托地方政府管理，成立专职征迁机构，实行“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”的管理模式。通过完善机制、规范管理、强化措施，有效确保了焦作黄河防洪工程建设顺利推进，在实际工作中取得了良好的效果。

关键词：模式；管理；建设；防洪工程；焦作河段；黄河

中图分类号：TV87；TV882.1 文献标志码：A doi：10.3969/ j.issn.1000-1379.2018.03.008

“十三五”期间，焦作市境内黄河（含沁河，下同）防洪工程建设总投资约10.7亿元，其中黄河下游防洪工程投资2.2亿元、沁河下游防洪治理工程投资8.5亿元，主要建设内容包括堤防加高帮宽、堤防加固、涵闸改建、险工改建续建、堤顶硬化、防浪林种植等。境内治理河道长度100余km，具有“点多、线长、面广”的典型特征，建设项目类别“多、杂、碎，相互交叉”，内在联系复杂，加之工程征迁永久征地、临时占地多，涉及乡镇多，社会环境复杂等，给工程建设实施带来了很多困难。面对困难，焦作黄河河务局勇于创新，积极探索出一套行之有效的建设管理模式，率先将建设管理部（简称“建管部”，下同）从局工务科剥离出来，作为项目法人的延伸，独立履行项目法人授权职责；成立了防洪工程建设领导小组，领导小组办公室设在工务科，具体行使工程建设水行政管理监督职能；将移民征迁工作委托地方政府管理，成立专职征迁机构，建立了“市政府领导、县政府负责、建管部参与、县河务局作为政府指定机构实施”的征迁新模式，做到了组织领导坚强有力、依规建管组织高效、政府主导和谐征迁，在实际工作中取得了良好的效果。

1 传统建设管理模式及存在的弊端

黄河防洪工程建设项目大多数是防洪、排涝等公益性项目，投资主体一般是国家。在传统的建设管理模式下，黄河系统工程建设单位——市、县级派驻机构既是建设单位又是运行管理单位。运行管理单位既是辖区黄河水行政管理和水利工程管理单位，同时又代表政府对国家投资的黄河水利建设项目履行本级管理和监督职责。这就造成工程建设单位与政府监督机构实为一体。在建设过程中，由于缺乏有效的约束机制，因此建设单位容易偏向自身利益，导致工程建设存在着监管同体、权责不清甚至监管失灵的弊端，工程进度、投资、质量等均难以得到有效控制。

1990年前，黄河防洪工程建设移民征迁工作由黄河基层河务部门负责实施；1990年后，逐渐过渡到由项目法人委托县级人民政府负责组织实施；2012年，在黄河下游近期防洪工程建设中，其永久用地征迁安置工作由省移民办负责组织实施，市、县政府具体实施，这种模式与《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）中要求的“移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制”还存在一定的差距，容易滋生腐败现象，国家规定的征迁管理体制仅用于永久征地项目，征迁实施范围存在一定的局限性，亟待全面实施和不断完善体系。

2 创新思路与主要做法

针对传统建设管理模式存在的弊端，焦作黄河河务局创新思维，大胆改革，积极探索，通过完善机制、科学管理等有效措施，高效推进了防洪工程建设，确保了工程安全、生产安全、资金安全和干部安全。

2.1 创新组织架构，理顺运行机制

2.1.1 建管组织与运行机制

按照水利部、黄委在工程建设领域“严格实行政企分开，避免同体监管、监管失灵”的要求，分别成立了“防洪工程建设领导小组”和“建管部”。领导小组主要负责工程建设的项目决策、组织领导、综合协调、监督管理等工作，建立了“月联席、季通报、年评价、随时督查”的运行机制，及时掌握工程建设动态，调整阶段工作重点；建管部（包括县局项目办）按照土地征迁、合同、质量、安全、投资、进度、水环保、档案等工作内容，设立了综合科、建设科，从机关部门中分离出来，作为项目法人的延伸，履行项目法人在工程建设现场的建设管理职责，与水行政职能彻底分离。建管部建立了“周例会、旬公示、月检查、随时巡查”的运行机制，以动态管理的理念盯紧工程建设过程管控。

2.1.2 征迁组织与运行机制

按照大中型水利水电工程建设征迁安置工作实行“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”的管理体制，工程建设单位与工程所在地市签订了工程建设征迁安置任务与投资包干协议，委托政府机构对工程建设征迁安置组织实施。结合焦作市及所属县工作实际，积极构建“市政府领导、县政府负责、建管部参与、县河务局作为政府指定机构实施”的新模式，市、县两级政府分别成立工程建设征迁安置工作领导小组，市征迁安置领导小组办公室设在市移民局，负责征迁安置的组织协调工作；县征迁安置领导小组办公室设在当地河务局，负责工程建设征迁安置工作的具体实施和日常管理。进一步明晰征迁安置机构与建管部的征迁职责，采取建管部与征迁机构直接对接的工作方式，缩短工作路径，提高征迁效率。

2.2 加强沟通协调，确保运行顺畅

建立了高效的信息沟通机制，按照已建立的焦作黄河防洪工程组织机构和运行管理机制，畅通各施工、监理单位与建管部、征迁机构的联系渠道，实行工程联系制度，通过召开工程建设座谈会、碰头会和现场办公会，及时协调解决工程建设、征迁安置中存在的问题。利用电子政务、QQ群和微信群，发送通知、公告、即时消息和工作提醒，确保信息传递高效有序。

2.3 实施科学管控，工作高效推进

2.3.1 進度管理

建立科学的进度控制机制，细化目标任务，分解进度节点，明确责任分工，制作“工程建设形象进度图”且每旬更新，实行“建设进度周排名公示”制度，建设高峰期加密统计公示，采取“进度每日统计，每周一、三、五公示”。

2.3.2 质量管理

健全“项目法人负责、监理单位控制、施工（设计）单位保证、政府监督部门监督”的质量管理体系，通过分析研判各类工程关键工序、重点部位和易发生的问题，做到早提醒、早检查、早预防。开展质量巡查，以“零容忍”态度消除各类工程质量隐患。

2.3.3 安全管理

建管部与监理、施工单位签订安全生产责任书，组织编制《安全风险防控手册》，开展“安全生产月”、应急预案演练等活动，建立安全生产网格化管理，以“隐患即事故”的管理理念加大安全检查和事故隐患排查。

2.3.4 水环保管理

督促监理单位和施工单位认真落实“三同时”制度，强化完善水环保措施，积极与市蓝天工程行动领导小组办公室（蓝天办）、环保局等单位建立沟通联系机制，对工程建设实施精准管控，及时掌握新政策，健全监督管理机制，以新理念、新思路、新方法稳步推进工程建设。

2.3.5 廉政管理

认真落实党风廉政建设主体责任和监管责任，严格按照《水利工程建设管理廉政风险防控责任清单》，强化对关键岗位、关键环节的监督，要求各级领导干部坚决做到“四个决不允许”（决不允许强行推荐使用合作队伍和劳务方、决不允许干涉劳务价格、决不允许安排额外的资金支付、决不允许参与劳务队伍恶性司法诉讼和追薪），建立工地质量、安全、廉政等问题举报制度和劳务队伍推荐人实名制度，现场公示各参建单位基本情况及监督电话，自觉接受各方监督，确保“四个安全”。

2.4 严格监督管控，奖励惩罚并举

建立严明的奖惩激励机制，将工程建设各项目标作为考核内容，实行容错纠错与问责追责相结合，明确标段、片区、工区责任人及责任，制定落实奖惩措施。加强对工程建设进度、质量、安全等方面的隐患排查和风险控制，针对检查发现的风险隐患，及时向各责任单位下达《风险提示单》，提出防范建议和要求。坚持以问题为导向，以解决工程建设过程中的突出问题为突破口和主抓手，根据问题属性分类统计管理，明确问题牵头部门（单位）、参加部门（单位）、责任人、联系人、完成时限、拟采取措施等，量化台账问题并定期公示，加强台账问题的跟踪落实，及时销号。为助力工程建设，施工前期采取对监理认定优先开工的工区进行奖励；施工期间在各标段适时开展“质量月”“安全月”“工程建设劳动竞赛”等活动，综合评价工程质量、进度、安全、廉政等建设情况，对成绩突出的参建单位予以奖励，充分调动各参建单位的积极性，既规范提升了工程建设管理水平，又保证了工程建设有序、较快推进。

3 结语

“十三五”期间，黄委党组提出了“规范管理、加快发展”的总要求，为加快治黄事业发展明确了努力方向，规范管理和加快发展是鸟之两翼、车之两轮，两者不可或缺、不可偏废。实践证明，焦作黄河河务局创新思维，打破传统建设管理模式的弊端，在市级黄河河务局率先成功实施了政企分开、监管分离，进一步规范了防洪工程建设管理工作，有效推进了治黄事业健康发展。

“十三五”期间，焦作黄河河务局2016年、2017年连续2a提前、超额、保质完成上级下達的年度工程建设任务。辖区黄河下游防洪工程（河南段）焦作防洪工程第一标段荣获黄委“2015—2016年度黄河水利建设工程文明工地”称号。