重大行政决策合法性审查问题探析

项子馨

摘要：“重大行政决策”是指国家工作人员运用在行政中掌握的信息，通过科学分析得出的有全局性、政策性、战略性的决策。行政机关应以公共利益为取向，建立多层次的审查模式，保障审查的中立性和准确性。完善事后评估制度，及时发现、纠正决策中存在的问题，促进理论研究的不断深入与实践经验的不断累积。

关键词：重大行政决策；审查模式；事后评估

行政决策指行政机关或工作人员为处理公共事务而作出的决定政策。只有行政机关正确作出决策，政府职能才能科学发挥。“重大行政决策”是指国家工作人员运用在行政过程中掌握的大量信息，通过科学分析得出的有全局性、政策性和战略性，对社会有价值、于人民有益的“合法决策”，它不仅要反映国家意志，而且要体现其自身的程序化与合法化，决策机关还要遵循高效便民的要求，用较小的投入获得影响较大、成果较显著、损失较小的行政决定。然而实践中，我国重大行政决策审查还是存有一定问题，完善决策审查成了建立法治国家路上的一项挑战。

一、我国重大行政决策合法性审查存在的问题

1.审查缺乏统一、規范的法律依据

“一个法律只有找到其上位阶来源才是合法的。”虽然说这些年来，我国的《纲要》《决定》和《意见》都对“重大决策合法性审查”提出了明确要求，但遗憾的是立法多停留在倡导性、概括式规定，虽然各级市县政府推行行政决策合法性审查的占全国市县总数的80%以上，但目前中央并没有一套统一、完整、刚性的法律体系，现有立法在形式内容上都有不足。如地方立法，其位阶较低，且规定大多笼统抽象，又因其部分属于附带性规定，部分属于专门性规定，故对审查内容和工作规则等相关规定标准也大多不统一。有的省级政府出台的审查规章如《广西壮族自治区行政机关重大决策程序暂行规定》，则适用于全省范围各级行政机关作出的重大行政决策；而《青海省人民政府重大行政决策程序规定》，则只适用于审查青海省政府本身做出的决策，至于部门、市州等做出的决策，则参照该规定制定其他审查规则。

2.审查模式存在依托性、非中立的风险

目前我国行政决策合法性审查的法制机构主要有四种，即决策机关内部机构、本级人民政府机构、被委托的外单位机构以及独立社会机构。其中，决策机关内部法制机构的审查模式最为普遍，各级政府在法制机构审查的模式上也都有相关的规定，其中做的效果比较好的、且有一定代表性的主要有“科室负责制”和“局长负责制”。“科室负责制”指的是由政府专门设立一个“科室”负责重大行政决策事项并给予监督，从决策前的调研、会议，到决策后的后续评估，都要进行全程的跟踪审查。“局长负责制”指的是由局长带头决定重大行政决策是否可行，由局长将分管领导统计汇总、广泛征求了有关科室人员意见的方案进行深入研究。虽然这两种制度在重大行政决策的合法审查程序中功不可没，但由于政府法制机构同时又承担着行政复议的职能，在进行审查时明显有依托性和非中立性，法制部门容易受政府影响，无法保持中立的地位。

3.审查时未以“真正实现人民利益”为判断标准

美国行政管理学家德怀特·沃尔多说过，“社会生活的政治、经济、文化等各个领域都有了行政权的参与就是行政国家的标志。”作为行政机关，应该根据本地的经济发展情况来确定本机关内的重大决策事项；作为决策的审查机关，应该以公共利益为审查取向，审查的出发点和归宿也应当是最广大人民利益的实现，而不能仅仅考虑其所管理的地方利益，更不能让决策沦为少数人牟取私利的手段。有的项目刚动工就终结，有的项目打着“旧城改造”的旗号进行商业开发，由此造成了许多本不应该发生的违法拆迁，浪费了大量资源与劳动力。然而这些违背规律的决策却也通过了审查。这些以公共利益为幌子来掩盖不正当目的行政行为，既给国家带来了重大的损失，也不利于经济社会的健康发展，更没有维护人民群众的合法利益。对于这类行为，我们要认定其为非正当的、不合法的决策，不能让它们通过审查，更不能在实践中落实。

二、完善我国重大行政决策合法性审查的建议

1.确立统一的审查依据，强化审查意见的法律效力

标准是衡量事物的准则，是具备客观性与规范性并可反复适用的、需共同遵守的准则和依据。建议国务院出台一套统一、规范的标准，设专章对谁审查、查什么、怎么查、审查结论怎么用等作为具体规定。同时可以考虑将省政府率先制定出的重大行政决策合法性审查规定作为蓝本和模板，再由省以下各级政府根据自身的情况，制定出更为具体、更具有操作性的重大决策审查规定，据此来建立一套健全且灵活的合法性审查机制。在审查了重大行政决策内容和程序是否规范以后，还应当对审查意见进行归类和总结，将审查结果分为“支持”“修改”“退回”“否定”等几类意见形式，明确意见结果，强化法律效力，将审查意见作为重大行政决策的必要“依据”，而不仅仅是“建议”“参考依据”等缺乏刚性和权威性的文件，以此避免审查意见仅仅一纸空文，无法被真正适用于决策实践。

2.构建“多重审查模式”，保证审查中立、准确

如前文所述，政府法制部门是隶属于政府的，而并非一个独立的审查单位，它作为政府的内设机构，与政府各部门有着千丝万缕的联系，由它审查重大行政决策其实仍是在行政系统内部进行，如果其中的行政人员对某项重大决策不满而提起复议则会很麻烦，因为“这与既当球员又当裁判员的做法无异，需要倚重于自律发挥功效。”由此可知，审查主体的中立性是重大行政决策合法性审查机制能够有效发挥作用的关键。政府应当建立多层次的合法性审查组织来对重大行政决策进行审查，可以“科室负责制”或“局长负责制”为主，以被委托的外单位法制机构、社会机构为辅，建立不同角度、不同立场的“多重审查机制”，有效保障合法性审查的中立性和准确性。

对于海关、税收、工商等实行垂直管理的机关，由于其已经具有一定的独立性且是上下级领导，我们可以启动以“科室负责制”或“局长负责制”为主的行政机关内部的法制审查，且由垂直领导它的上级机关的法制机构，来负责其重大决策的终裁。啊其他需要不同专业领域人才帮助的重大行政决策，如有关地方政府行政立法问题等，在理论上要求特别复杂的重大决策项目，可以邀请高校的法学教授或是相关的专项顾问来参与重大行政决策的合法性审查；对一些涉及到领导干部职务犯罪、案件管理的重大决策，可以与检察院的相关人员进行交流，对于涉及社会安全稳定的重大决策，可以与公安部门的办案人员进行沟通。

3.坚持、完善各制度，以群众利益为决策落脚点

坚持问责制度，防止决策、审查人员滥用权力。从发展的角度来看，不应让决策者承担太大风险，否则先驱者会踟躇不前。但是，我们又不能放任某些官员在追求政绩、贪污腐败的情况下披上改革的外衣一权力本身意味着一种能力，它一旦不受控制便会变成暴力。“包括重大决策在内的，所有决策的决断主体是个人。”孟德斯鸠说过，“一切有权者都易滥用权，直到遇见界限时方休止。”行政决策是行政行为的起点，如果权力未被规范缺乏监督，那么重大行政决策决定权的掌控则很容易成为政府滥用权力的手段。对重大行政决策权的监控，是约束政府权力的一把锁。

“問责机制的完善与否，既关系到合法性审查是否落到实处，也关系到整个行政法体系的规范效力的实现。”想要保证重大行政决策从实现群众利益的角度出发，应完善责任追究机制，对违反审查程序的主体施以惩罚。具有决策权的工作人员不只是有决策权的承办人，还包括对重大行政决策审核、批准的工作人员一因为“所有的自由裁量权都有可能被滥用，这仍是个至理名言。”对所有审查决策相关的工作人员进行彻底检查，建立常态化监督制度，建立诚信档案，促使领导干部的终身责任追究成为法定义务，保障重大行政决策的合法性，保证决策以群众利益为落脚点。

推行法律顾问制度，保障决策结果合法。十八届四中全会指出，“建立法制机构人员为主体、吸收专家、律师的法律顾问队伍，积极发挥其在重大决策中的作用”。法律顾问、法律专家通常与行政机关没有什么利益上的牵连，他们的审查身份相对中立超脱，而且“专家的系统化知识，对作出理性决定更具意义。”建立法律顾问制度有利于促进重大行政决策结果更加准确、理性，这种审查方式能够较早地发觉方案中所隐藏的问题，能扭转因事后纠正而造成的被动局面，节约昂贵的纠错成本。构建法律顾问制度，不仅可以聘请有名望的专家，也可以建立培养人才的固定机构，对本就有一定法律基础的现有工作人员加大培训力度，对他们进行集中、专业的法律专项培训，以提高他们的法律专业素养。在面对不同类型的决策时，应该选择不同领域的法律顾问作为审查主体，对于涉及社会利益且具有不可测性的决策，可邀请代表不同领域专家来参与审查，以最大限度地实现利益间的协调，增强决策结果的专业认同性。

完善事后评估制度，延续重大行政决策的生命。事后评估是重大行政决策审查中的自我监控、反馈方式，因重大决策合法性审查工作必须在一定时间之内完成，所以后续的跟踪评估就显得格外重要。重大决策大多实施时间长、影响范围大，故评估应和决策后续行为相联系，着重检查其是否偏离原内容，是否达到原要求。后续评估的方式多种多样，包括现场调研、案卷审查、数据统计、意见反馈等多种方式，行政机关可以根据决策事项的不同，选择效率高的方式对已经完成的和还在实施中的项目来评估。对于发现存在严重问题的重大决策事项，行政机关应该充分研究其问题形成的原因，并组成专项小组对其进行研究以找到解决的对策；对于暂时未发现问题的决策事项，行政机构也应当将后续评估的过程全部记录并备案存档，将重大决策合法性审查从静态延伸到动态，保障其合法性得到充分实现。

重大行政决策合法性审查的完善任重而道远，它需要理论研究的不断深入与实践经验的不断累积。我国现在正处于社会转型时期，教育、医疗、生产、生态保护等都是社会热点问题，与此相对应的，我国政府的管理亦凸显了其必不可少的作用。在有效发挥政府职能的过程中，行政决策起着基础作用，政府是否及时、正确地作出决策，影响到政府职能的充分发挥。十八届四中全会提出，依法决策审查是重大行政决策的必经环节。重大决策涉及到的都是关系到群众切身利益的问题，一旦决策违法，会导致公民权益受损。对重大行政决策合法性审查的完善，有利于规范政府正确行使权力，有利于监督决策是否以群众利益为落脚点，有利于维系重大行政决策的生命。