干部“带病提拔”问题：形成原因与破解之道

梁玉柱

摘 要：大量的腐败案例中，腐败官员“带病提拔”现象较为普遍。干部选拔过程中存在的个别领导干部扭曲干部选拔原则、选拔的动议环节偏离设置初衷而導致选拔主体间的分工发挥失效、选拔过程中民主集中制的落实机制不完善以及干部考察中存在监督漏洞等因素，是“带病提拔”问题产生的重要原因。干部选拔制度改革是全面从严治党的重要内容，应在民主化和现代化的战略方向上，实现价值塑造、制度重构和治理结构的优化：正确认识和坚决执行干部选拔原则，以现代技术手段优化干部选拔机制；推进干部选拔过程的公开透明和民主参与；建立“制约—监督—问责”三位一体的干部选拔监督机制。

关键词：带病提拔；党管干部；民主选拔；干部选拔；技术治理

中图分类号：D262.3 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2018）04-0043-09

一、干部“带病提拔”现象及其表现特征

干部选拔是我国国家治理的重要支撑。我们党始终重视选贤任能，始终把选人用人作为关系党和人民事业的关键性、根本性问题来做[1]，在党的发展的不同时期，我们党都会根据党的任务需求，及时调整组织路线，着力解决干部选拔中的突出问题。2016年8月，中共中央办公厅印发《关于防止干部“带病提拔”的意见》，对干部选拔过程中各选拔主体的工作责任、考察要求、分析研判、动议审查、任前把关、责任追究等程序做了细致的要求和安排。“带病提拔”是指党政干部在存在违法或者违纪的情况下得到提拔任职的现象，干部“带病提拔”作为对选贤任能的干部选拔原则的反动，并不是新鲜事情，但在国家转型的新时期却格外严重。干部“带病提拔”具有削弱执政能力、侵蚀执政合法性等危害。在一项对2002年11月到2011年6月发生的72名省部级干部腐败案件的梳理研究中，研究者发现，这些省部级干部腐败的特点之一是腐败时间跨度长，腐败期内被提拔现象普遍。官员腐败时间跨度平均为8.5年，这些腐败高官在此期间不仅能够“自保安全”，而且还能经受组织考察、离任审计、财产申报等一系列外围挑战，到更高的领导岗位把持更大的权力。[2]在另一项时间跨度更长的研究中，研究者对上世纪 80年代以来移交司法机关处理的103个副省部级以上领导干部的腐败案例进行剖析，发现所选案例中，约有63%的案主，在作案之后仍然获得提拔，约有48%的案主，在担任副省部级职务之前就开始了犯罪。[3]

通过对多个案例的分析发现，干部“带病提拔”具有以下几个突出特点：

1.腐败潜伏时间长，边腐边升情况多发。例如，山东省委原常委、济南市委原书记王敏利用其担任山东省委副秘书长、省委政策研究室主任，山东省委常委、省委宣传部部长、省委秘书长、济南市委书记等职务上的便利，为他人谋取利益，非法收受他人巨额财物。王敏自1998年起任山东省委副秘书长，到他被查的2014年12月18日，王敏边贪边升16年。广东省委原常委、广州市委原书记万庆良在2000年至2014年，利用其担任共青团广东省委书记、广东省揭阳市人民政府市长、中共揭阳市委书记、广东省委常委职务上的便利，为十五个单位和个人，在企业发展、项目开发、规划调整、职务晋升等事项上提供帮助，受贿1亿1125万余元。

2.“带病提拔”的领导干部多涉及腐败窝案。例如，四川省委原副书记李春城在1999年至2012年间，利用其担任成都副市长、泸州市委书记、成都市长、成都市委书记、四川省委副书记等职务便利受贿、滥用职权，“带病提拔”时间达13年。前后落马的官员中，除了四川省原政协主席李崇禧、四川省原副省长郭永祥落马外，还包括李春城的“得力助手”，成都市委常委、原常务副市长孙平、成都市市长助理陈争鸣等。李春城在成都成立八大融资平台，为经营城市提供资金。在李春城被抓前后，成都工投集团、建工集团、兴蓉集团、投控集团、高投集团等集团董事长都被调查。由此可见，带病提拔可能并非选拔过程中的腐败问题，还可能是“贪腐势力坚持搞带病提拔的用意，显然是为了不断扩大自己的势力范围，不断扩大自己的阵地”[4]。领导干部“带病提拔”破坏了选贤任能的组织原则，极易形成“小圈子”、“塌方式腐败”等问题，使得干部选拔中形成“劣币驱逐良币”的效应。

3.“带病提拔”的官员中“提拔即落马”现象显示干部选拔中的制度虚设问题。尤其是在我国党政领导干部选拔任用工作上，已经建立起事前报告、事后评议、离任检查、失责追究的干部选拔任用监督体系，建立起“动议、民主推荐、考察、讨论决定、公示”的干部选拔程序的背景下，更应引起重视。例如，原河南漯河市长吕清海全票当选市长，48天后，全票当选的吕清海被河南省纪委双规。以上现象说明，“带病提拔”问题在今天不仅没得到根除，又产生新问题、新特点。那么为何在干部选拔制度不断完善的背景下，干部“带病提拔”却难以杜绝，甚至在个别地区、个别领域出现愈演愈烈的现象？本文试图通过对干部选拔过程中的选拔制度、选拔结构以及选拔原则进行深入分析，回答这一问题。

二、干部“带病提拔”现象的形成原因

根据《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，我国党政领导职务实行选任制、委任制，部分专业性较强的领导职务可以实行聘任制。选任制是指按照法定的民主程序自下而上选举产生公务员的制度，一般适用于国家机关和政党等机关的主要领导人员。委任制是指按照法定的公务员管理权限自上而下任命公务员的制度，一般适用于国家机关和政党等机关内设机构的领导人员和其他公务员。委任制是目前我国使用最普遍的干部任用形式，是我国领导干部选拔任用制度的基础。基于我国领导干部提拔中以经历、经验为基础的任职要求，“带病提拔”的研究对象，一般是指委任制下的领导干部。

“带病提拔”能够长期存在是因其拥有深厚的土壤。由于既有的干部选拔制度之中的不完善之处，各种干部选拔程序存在流于仪式化和形式化的不良倾向，导致不同程度的制度虚设和空转现象产生。

基于《党政领导干部选拔任用工作条例》的文本分析，本文制作出下表。研究发现，干部“带病提拔”问题是干部选拔过程中个别领导干部扭曲干部选拔原则、动议环节覆盖过多内容导致不同权力主体间的分工难以发挥、干部选拔过程中民主集中制的落实机制不完善、“带病”干部钻取选拔中的监督漏洞等多重因素导致的结果。

（一）个别领导干部对党管干部原则的扭曲，导致民主、公开、竞争、择优原则在干部选拔流程中被虚化

我国干部选拔强调党管干部原则和民主、公开、竞争、择优的原则等几项原则，对党管干部原则的正确理解和运用，可以很好的体现民主、公开、竞争、择优的原则，既实现党对干部工作的领导，又达到选贤任能的目的。然而，如若个别领导干部在选拔中错误理解党管干部原则，把党管干部原则僵化的理解成党委或者党组，甚至党内一把手对选拔过程的绝对支配地位，操作化为党委部门内部封闭决策或者一把手“拍板”，就会与干部选拔中的民主、公开、竞争、择优等原则相冲突。“党管干部”管得是否科学有效，说到底，就在于能不能既保持党对整个干部选择过程的有效控制，又不使公众的选择权失去意义，而不在于要么为了控制而架空公众的选择权，要么为了保证公众的选择权而架空党的领导。[5]因此，干部选拔中首要问题是正确理解和处理党管干部原则与民主、公开、竞争、择优的原则。而干部“带病提拔”问题就是个别领导干部破坏党管干部原则，继而违背了民主、公开、竞争、择优的选拔原则。

从表1可以看到，干部选拔从动议到最终公示，至少有七个环节。参与主体以党委（党组）及其常委会为核心，包含组织部门、政府部门领导成员、人大和政协领导成员、法院检察院领导成员等。黨委（党组）在动议、确定考察对象、酝酿、讨论决定等干部选拔的关键环节发挥决定性作用，为党管干部有效实现提供支撑。但需要强调的是，在中国干部管理制度上，党管干部核心在于党领导干部工作，而不是单方面决定干部使用。党管干部并非是指党委部门在干部选拔过程中凌驾于行政、纪检、司法等部门之上，而是党领导不同部门之间坚持民主、法治、公正、协作的组织行为方式，充分发挥不同部门的组织优势和组织特点，以此实现领导干部选拔“任人唯贤”、“德才兼备”。同时，党管干部原则与民主、公开、竞争、择优原则相互结合需要重视和肯定广大群众和非领导干部在干部选拔过程中的参与权利和参与作用。群众和非领导干部作为党政领导工作的直接受益者和工作合作者，在领导干部选拔中，应该赋予一定的参与权利和决策权力，而非仅仅是作为公示环节的参与对象。近些年，我国干部选拔制度的改革一直沿着改进民主选拔机制和引入民主选举成分的方向推进。然而，在干部选拔实践中，民主、公开、竞争、择优原则并未形成完善的制度保证，甚至在个别领导干部扭曲党管干部原则情况下，会完全排斥掉干部选拔中的民主、竞争成分。正是民主、公开、竞争、择优原则在干部选拔过程中的虚化，使得“带病提拔”可以大行其道，而这无疑同时破坏了党管干部原则的有效落实。

（二）选拔流程第一步的动议环节覆盖过多内容，导致后续选拔流程空转

根据《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定，动议包含以下三条内容：第十一条规定，党委（党组）或者组织（人事）部门按照干部管理权限，根据工作需要和领导班子建设实际，提出启动干部选拔任用工作意见。第十二条规定，组织（人事）部门综合有关方面建议和平时了解掌握的情况，对领导班子进行分析研判，就选拔任用的职位、条件、范围、方式、程序等提出初步建议。第十三条规定，初步建议向党委（党组）主要领导成员报告后，在一定范围内进行酝酿，形成工作方案。动议本身是为了解决何时启动领导干部选拔的环节，目的在于防止党政领导，尤其是“一把手”任意启动干部选拔流程、突击提拔干部等问题。如果动议的规定过于详细，动议就覆盖了民主推荐、会议讨论等环节，同时影响考察、公示的环节。在《党政领导干部选拔任用工作条例》中，动议已经涉及到非正式的酝酿、讨论等。落实到具体的工作办法中，动议可能会涉及更多的环节，动议环节的范围和作用更加突出。这样一方面会造成动议环节的发起部门或领导成员掌握更大的干部选拔权力，另一方面导致动议其后的环节变成虚设，制度空转。2015年，中共四川省委办公厅印发了《四川省选拔任用党政领导干部动议工作办法》，将干部选拔任用动议工作细分为综合研判、启动、比选、酝酿、确定方案五个步骤，在启动环节包括明确拟选拔职位、任职资格条件，以及人选产生范围、推荐方式、选拔程序等。比选环节是对适合拟任职位的人选进行认真分析、综合比较，等额或者差额提出初步建议人选。在酝酿环节，由党委（党组）主要领导成员或者组织（人事）部门负责人，采取召开酝酿会议或者个别听取分管领导意见、所在单位主要领导及协管方意见等形式，在一定范围内进行酝酿，形成基本一致意见。根据领导班子建设的实际需要，可提出初步意向性人选。在确定方案环节，组织（人事）部门根据充分酝酿后的意见，形成动议方案，报党委（党组）审定。由上可见，动议环节已经基本上覆盖了其后的各个环节，其后的民主推荐、酝酿考察对象、会议讨论容易沦为形式，严重削弱了领导干部选拔的民主性、公开性和竞争性。动议环节掌握在党委（党组）和组织部门手中，民主选拔过程也基本上由党委（党组）和组织部门控制。这导致党管干部原则与民主选拔相冲突，为党政“一把手”在干部选拔中的“一言堂”留下空间，为“带病提拔”留下制度漏洞。

（三）在从民主推荐到确定正式考察对象这关键一跃中，没有充分发挥出这一过程的民主性

从干部选拔要求来看，参与民主推荐的组织和群体非常广泛，包括党委成员、组织部门成员、人大和政协的党组成员或领导成员、纪委领导成员、党委和政府工作部门以及下一级党委和政府的主要领导成员、法院和检察院的领导成员等。推荐主体的广泛性是干部选拔中民主集中制中民主的要求，而民主推荐后的确定考察对象恰恰是集中的体现。确定考察对象由党委（党组）成员或者党委全委会参与，是组织原则中民主集中制的体现。李景治在讨论干部“带病提拔”问题时指出，在现在的政治生态下，民主选举和直接任命这个环节固然重要，但真正决定选举和任命结果的，在很大程度上却是候选人的提名和正式确立，是讨论和争论的结果。[6]因此，确定考察对象是干部选拔中非常关键的一步，而确定考察对象中吸收、采用前一步民主推荐的信息知识才是实现民主选拔的关键，不然民主推荐容易流于形式。

（四）考察环节监督机制缺失，容易引发考察失真，导致带病干部“病而不显”，甚至通过考察造假，导致集团式的腐败等问题

由于我国领导干部选拔中不以自下而上的“选票选举”为主导方式，选拔过程中的组织考察无疑发挥着核心的监督作用。组织部门的考察工作，实质是解决提拔者与被提拔者之间信息不对称的问题，这一环节深刻地影响着干部选拔过程中的酝酿、会议讨论、公示等环节。然而，在干部选拔的制度设计上，存在着对组织部门自身考察过程的监督的缺失。目前对考察工作的规定聚焦于全面考察拟提拔者的德、能、勤、绩、廉等方面，但对于掌握着全面监督、上传下达功能的考察部门的规定极少。由于组织部门在干部选拔过程中的重要地位，是动议、民主推荐的参与主体，又是考察的唯一工作部门，对组织部门考察过程的监督缺失容易导致选拔过程失真，甚至形成“党政主要领导—组织部门领导—被提拔者”之间封闭的利益交换的腐败圈子。在落马贪官中，党政一把手和组织部长双双落马的案例非常多，落马原因中也多存在为他人谋取职务晋升等情形。例如，检察机关对河北省委原书记周本顺的起诉中显示，其自身“带病提拔”达13年，存在利用职权为单位和个人在房地产开发、银行贷款、职务晋升等事项上提供帮助，而在对前后落马的河北省委原常委、组织部长梁滨的起诉书中也存在利用职权为他人谋取职务晋升上提供帮助。再有，曾担任扬州市长、市委书记等职务的季建业以及与其一起共事的曾任扬州市委组织部部长蔡爱华的犯罪事实中也共同存在为他人谋取职务晋升提供帮助的情况。可以说，干部选拔中的腐败问题和干部考察的监督机制的缺失有着重要关系。不受制度监督或者仅仅受到上级个别领导监督的组织部门是“带病提拔”等问题发生的制度漏洞。因此，在干部考察环节上，由谁来考察，由谁来监督考察者是亟待解决的制度问题。

三、破解干部“带病提拔”问题的路径选择

从以上分析看出，干部“带病提拔”问题是对干部选拔原则的破坏和虚化，是个别领导干部钻取选拔制度漏洞的结果，是干部选拔过程中民主性不充分、分工不平衡的结果。破解干部“带病提拔”问题需要完善干部选拔原则落地的制度保障，堵住干部选拔制度的监督漏洞，健全干部选拔的运行机制，实现干部选拔的民主化、现代化、科学化。

（一）保证干部选拔原则的贯彻落实是防止“带病提拔”的基础性工程

应该深化各级领导干部对党管干部原则的认识，党管干部原则不等于党委或者党组对干部选拔过程的绝对支配地位，不等于党委部门内部封闭的决策。坚持党的领导应该是在干部选拔中坚持党管干部原则与坚持民主、公开、竞争、择优原则以及民主集中制原则、群众公认原则相密切配合。党管干部原则作为一种价值引领，是与民主、法治、平等等原则内在一致的，并在此基础上，实现价值指引下的制度设计。反过来，一套完善的制度设计巩固了干部选拔中的价值预设，防止干部选拔中的违反原则、突破原则等情形。通过价值引领和制度设计的双向互动，实现干部选拔制度的民主化、现代化，是防止“带病提拔”等问题的根本之道。因此，为从根本上治理“带病提拔”，需要正确理解和认识干部选拔中的原则，在制度设计中，坚持贯彻党管干部原则以及民主、公开、竞争、择优原则等。

（二）以现代技术优化干部选拔机制，实现干部选拔制度的现代化

现代技术已经成为信息时代国家治理的有效工具。在干部选拔这一复杂的过程中，利用大数据技术提升对带病干部的辨识能力成为干部选拔制度现代化的选择之一。目前看来，系统完備的各级党政领导干部基础信息库是优化干部考核考察机制的基本前提和重要基础，推进全国统一的领导干部基础信息库建设是提升对“带病”干部精准识别能力的战略性工程。当前的干部选拔实践中，已经有一些地方开始实施这项改革。例如，淮安市引入大数据理念和信息化手段，探索研发了干部选拔任用管理大数据系统，通过对干部工作相关信息的收集、管理、分析、运用，有效破解了在少数人中选人、干部“带病提拔”等问题，提升了干部工作科学化水平。淮安干部选拔实践是地方政府利用现代技术改革选拔方式的一种治道变革，符合信息化时代干部选拔制度现代化的要求，未来可以在以下领域进一步深化技术应用。

1.严格干部档案审核，在精准核实各级党政领导干部“三龄两历一身份”等基本信息的基础上，积极推进党政领导干部档案数字化建设。档案是干部信息最基础的承载，在干部提拔中发挥关键作用。干部档案造假现象并不少见，且多与谋求提拔相关。例如，司法部原党组成员、政治部主任卢恩光从一名私营企业主一步一步升迁到副部级干部过程中，年龄、入党材料、工作经历、学历、家庭情况等全面造假。其造假手段之恶劣，造假后晋升之快、官衔之高，无不令人震惊。共青团石家庄市委原副书记王亚丽更是“除了性别其余都是假的”。而这些“带病提拔”本可以利用信息技术防患于未然。提升对带病干部的辨识能力首先是辨识干部最基本的信息。因此，应该逐步推广、完善已有的地方领导干部信息数据库建设实践，通过档案的数字化破除档案造假。同时，整合各地数据库，以建立全国统一的领导干部基础信息库为目标，增强对档案造假的制约和监督。

2.动态收集、更新领导干部的年度考核信息。在领导干部基础信息库的基础上，应该建立和完善干部选拔任用的大数据信息平台。干部工作联席会议成员单位定期不定期登录数据平台录入和完善有关信息，以利于全面追踪和综合分析领导干部德才与贤能的动态变化情况。

3.整合公安、房管、工商、民政、人社等多部门的信息资源，加强与纪检监察、政法、审计、信访、巡视、督导等等机构的日常联系和沟通，核查比对干部个人有关事项，建立干部监督信息档案，建立全国统一的“干部个人重大事项报告”大数据信息平台。领导干部应当每年在固定时间内在该大数据信息平台上如实申报本人上一年度的工资、各类奖金、津贴、补贴、劳务所得以及本人、配偶、共同生活的子女的房产、持有有价证券等基础性信息。按照系统自动设定的随机抽查比例和抽样方法，确定干部个人重大事项随机抽查对象，并对其各类信息进行全面核实。

4.利用大数据技术建立“干部党风廉政问题举报平台”，社会各界可以通过实名注册的方式登录大数据信息平台，对特定干部的经济行为、受贿情况进行检举揭发和举报，平台自动根据举报的线索筛选出需要核实的对象和具体问题。海量数据有利于动态追踪领导干部的行为轨迹，综合分析其贤能水平及其动态变化情况，为精准识别带病干部奠定坚实的技术基础和信息支撑。

现代技术作为一种治理工具应符合治理的价值取向。通过现代技术，尤其是建立电子化、信息化的大数据平台，各级领导干部的基础信息、治理绩效、廉政信息等转化为电子文本。电子文本一方面通过高效、便捷的自动化分析，识别出带病干部，防止带病提拔。另一方面，数字化的信息整理为干部选拔提供了可辨识的资料，为公正、民主的干部提拔打下了基础。需要注意的是，大数据作为一种分析技术，应该明确其运用的边界。即使在数字管理技术高度发达的今天，信息的不完备性、不对称性、模糊性都使得所谓的信息技术能力大打折扣。[7]干部选拔制度改革中的大数据技术核心目的在于辨识出带病干部、研判出干部领导班子的结构特点及问题等，而非以大数据分析为选拔依据。例如，中国共产党在干部选拔中强调“理想信念坚定，是好干部的第一位的标准”[8]，而这一点却很难通过技术做出正确判断。因此，必须明确技术边界，才能灵活、有效地实现干部选拔过程的现代化。

（三）以公开透明和民主参与为重点，实现民主选拔与民主选举的有机耦合

从法律制度等政策文本来看，中国的干部管理制度以《中华人民共和国公务员法》和《党政领导干部选拔任用工作条例》为核心，《公务员法》解决的是中国公共部门“入口”，即选拔录用公务员的准入基本制度，其管理对象主要是参加公务员统一公开考试的非领导职务的新录用公务员。《党政领导干部选拔任用工作条例》是管理干部政治晋升的制度安排，其管理对象是经过政治锻炼的政治体制内的党政干部。因此，从提拔对象来看，干部选拔是一种封闭式的选拔过程。我国干部选拔制度特点之一即强调干部的台阶式训练，通过任职经验的磨练提高干部的贤能水平。这种民主选拔的过程无疑保证了一大批技术精英管理国家建设，然而，政治发展并非仅仅包括技术精英的治国理政，还包含着普通公民的政治参与、社会精英的参政议政等等。在我国，社会主义民主是由共产党领导的民主政治，而且在很大程度上是由党的领袖集团来实施领导的，而不是全体无产阶级和劳动群众直接当家作主，从而把无产阶级民主转化为无产阶级政党领导下的社会主义民主，并在一定程度上消解了民主和参与的内在张力。[9]然而，随着市场经济的发展，公民权利意识的增长，公民政治参与的要求和能力不断提高。在新时期，干部选拔中应突出民主选拔的民主成分，增强干部选拔过程中的民主选举。

对我国干部选拔制度来说，着力推进民主选拔与民主选举有效衔接与深度融合的战略路径，实质是保留现有制度优势的一种治道变革，也是实现新贤能政治现代转型的战略路径。[10]实现干部选任中民主选拔和民主选举的有机耦合的关键，在于坚持以“公开透明和民主参与”为方向的干部人事制度整体改革思路。推进干部选任的制度建设和机制创新，严格干部选任程序和提升选任各环节的规范效力，切实防止干部选任制度的虚设与空转现象。

1.稳妥推进领导干部基本信息的社会公开工作。以领导干部基础信息库建设为基础，将有关拟任人选信息向干部选任过程的各参与主体全程开放，并在时机成熟时向社会全面公开。同时，干部财产申报和公开是诊断干部“经济病”、防止干部带病提拔的关键性举措。应以试点改革带动整体性改革，以新提拔官员的财产公开带动全体官员的财产公开，逐步建立和完善官员财产申报、审核和公开制度。此外，在信息公开方面，还可以在动议环节前，推行空缺职务公开预告制度，积极推行考察对象公示制度，通过网络、报纸等社会媒介向广大民众公布考察对象的详细信息，扩大干部任前公示的可见性和可及性范围，并根据干部实际情况与岗位情况丰富拟任公示的内容，减少公示内容的模糊性。

2.积极推进干部选任程序的透明化。干部选拔乱象的症结在于“一把手”的高度集权，干部选任被极少一部分人操控。整治干部“带病提拔”的关键在于使原来“神秘的”干部选拔变得公开透明，把干部选拔置于群众、干部的监督之下，切实把权力关进制度的笼子，积极推动干部选拔的法治化进程。建立公开透明的用人机制，关键是要认真落实群众对干部选任的知情权、参与权、选择权和监督权，让群众事前先准备、事中有选择、事后知结果，增强选人用人的公开性和透明度。

3.干部选任过程贯彻“参与、協商与差额”的民主原则。首先，用人权是执政权的核心体现，提名权是用人权的核心体现。因此，需要在动议环节积极探索差额提出建议人选、考察人选，积极推进“差额推荐”“差额考察”和“差额决定”等方面的创新实践。其次，在民主推荐环节，需要优化和完善民主推荐范围，从推荐岗位的服务对象以及熟悉推荐人选的人员中科学抽样选定参与对象，适当扩充人大代表、政协委员以及群众代表、服务对象代表参加民主推荐，切实防止“少数人选人、在少数人中选人”的不良现象。尊重民主推荐的结果，细化民主推荐票作为干部选任“重要参考”的作用，明确民主推荐票和谈话推荐票作为干部选任“最低门槛”的具体标准。再次，干部考察过程中，在保证谈话对象范围、保证谈话人数基础上，考察组要根据干部花名册自主抽取谈话对象以多方听取意见。最后，推行干部任免票决制，适当扩大决策主体范围，强化全委会、常委会在干部选任中的决策主体地位，加强对党委“一把手”在干部任免上的监督，相对降低选人用人失误的概率和风险。

干部选任的公信力仰赖于干部人事制度的公开性和公正性，推进干部选任的过程公开和程序透明是有效预防带病提拔的利器。正如习近平总书记所强调，阳光是最好的防腐剂，权力运行不见阳光，或有选择地见阳光，公信力就无法确立。[11]只有让权力在阳光下运行，才能有效遏制权力滥用和以权谋私，大幅降低干部带病提拔的可能性。而通过民主参与让干部人事制度有效地运转起来，发挥不同主体的特性，尤其是公民、社会组织、新闻媒体等在社会监督上的优势，可以大幅减少带病提拔等人事运行中的腐败问题。惩治和预防腐败体系虽然以政党为中心构建，但惩治和预防腐败的工作必须依靠国家政权以及全社会的力量来进行。所以，以政党为中心的惩治和预防腐败体系，必须积极有效地联合国家政权体系以及全社会各方面的力量共同进行腐败的防治。[12]民主制度的有效实现在于可操作的民主制度设计，通过上述干部选拔过程中的透明机制和民主参与制度的设计和有效运行，带病提拔等问题能够得到很好的监督和制约，实现干部选拔制度的民主化和有效性。

（四）完善干部选任工作中的权力制约、过程监督和结果问责的机制，建立“制约—监督—问责”三位一体的干部选拔监督机制

我国干部选拔核心原则即党管干部原则，党委（党组）参与到从动议到民主推荐、确定考察对象、会议讨论、酝酿以及最终决定的整个过程，并且居于核心地位。这种安排制度实现了党管干部的要求，但由于具体的权力掌握在个人手中，如果不加以权力制约，权力必然发生异化。同时，通过对选拔环节的分析发现，对考察过程的监督并未有效建立起来。除了权力制约和过程监督以外，对干部选拔结果的问责是提升政治运行责任、有效性和回应性的必然要求。

1.干部选任中的权力制约包含对党委（党组）部门的部门制约和党政领导的个人制约。部门制约体现在权力制约权力以及权利制约权力。一方面，在党委全委会、党委常委会、同级纪委之间建立决策、执行、监督分工的干部选拔机制。另一方面，在干部选拔的多个环节中加入不同党政部门的领导和基层干部以及各类社会精英，实现以开放制约权力。个人制约在于对党内民主的有效贯彻。通过严格贯彻实施民主集中制原则，制定和完善“五人小组”、组织部部务会议、以及各级党委常委会的议事规则，尤其是通过优化五人小组的运作机制和常委会决策机制以推进干部选任工作的民主化，实现以规则制约权力。

2.建立对考察过程的全方位监督。考察过程主要由组织人事部门负责，应建立对考察部门和考察人员的监督机制。首先，建立考察主体的人员库，针对考察任务，随机选取考察人员和对考察过程的内部监督人员，防止考察主体与被考察者之间建立起利益关系。其次，完善考察过程和结果的透明度，通过严格记录考察过程、对外公示考察结果，实现外界对考察主体和过程的监督。再次，加强对组织人事部门中负责考察工作的人员的党性教育、廉政教育，通过思想性教育，保障考察的公正性、真实性。最后，考察过程的监督应以制度建设为根本，逐步建立起考察过程的内部制约、外部监督、思想教育等制度和机制。

3.问责是防止干部“带病提拔”的重要抓手。目前，干部选拔上的责任追究存在以下问题：责任主体认定难、责任情形划分难、问责主体虚化缺位、倒查机制时限规定不明确、追责的程序不具体等。[13]2010年颁布实施的《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》需要适应干部人事制度整体改革的步伐，及时予以修改和完善。首先，科学而清晰地界定干部选任过程中党委（党组）书记、组织人事部门、纪检监察部门等主体的具体责任，制定具体的责任清单，作为有效履责和追责的标准。其次，改变问责主体和问责对象高度同构的责任追究模式。目前，党委（党组）、纪检监察机关和组织人事部门既是干部选任主体，又是干部选任责任追究主体和问责对象，这种同体问责使得干部选任的责任追究难以有效实施。因此，亟需完善问责的启动方式，在强化上级党组织和组织人事、纪检监察部门对干部选任工作的专项巡视、经常性检查和启动责任追究的权力的同时，有必要建立由党政官员主导、专家学者和新闻媒体等社会多方力量参与的、相对独立的“干部选任工作问责委员会”专门从事追责问责工作。再次，细化问责情形，提高问责的可操作性。《办法》规定了在干部选任过程中，党委（党组）主要领导干部、组织人事部门主要领导干部、纪检监察机关有关领导干部需要承担责任的各种情形，但条款内容原则性较强，模糊性较高，可操作性不强，使得制度的实际运行效果不佳，真正能够被追责、适合被问责的只是极少数。因此，应分层次、分环节、分主体科学确定职责权限和责任分配，将干部选拔任用的各环节、各主体纳入追责范围，细化不同的责任情景和问责标准。最后，针对性质恶劣的“带病提拔”事件，明确实施终身责任追究制度。在干部选拔任用全程纪实制度的基础上，建立责任追溯制度，针对性质恶劣、后果严重的“带病提拔”事件，尤其是连续出现或大面积出现干部“带病提拔”情况的，不论其责任人是否调离转岗、提拔或者退休，都应当实行终身责任追究，通过责任倒查的形式严肃追究相关责任人的责任，进一步提高威慑力。

破解干部“带病提拔”难题的根本在于干部选拔制度的改革。干部选拔制度改革要在民主化和现代化的战略方向上，实现价值塑造、制度重构和治理结构优化。在价值塑造层面，要深入分析中国共产党的党管干部原则和民主、公正、竞争、择优等原则的统一性，实现干部选拔在民主、竞争中选贤任能，支撑国家治理。在制度重构和治理结构优化层面，提升干部选任过程的公开性和透明度，有效平衡“民主程序和选任效率”、干部选拔的“权力和责任”之间的关系。建立起干部选拔任用过程中“制约—监督—问责”三位一体的动态立体监督机制，坚持组织监督、日常监督与社会监督的有机结合，建立和完善干部选任的专项巡视制度，切实提高干部日常监督管理的效能。通过编织严密的制度之网，以最坚决的态度、最果断的措施刷新吏治，切实防止制度虚设和空转现象，准确识别、坚决挡住那些在政治品格、道德品行、廉洁自律等方面“带病”的干部，最终实现整体政治生态的“青山绿水”。

干部选拔制度是中国国家制度建设和国家治理能力提升中的重要方面，干部选拔制度改革也是新时期全面从严治党的重要要求。制度的现代化依赖于价值引领，也依赖于普通公民的关注和参与。制度现代化的根本目的在于人的现代化。干部选拔制度改革一方面以提升国家治理能力为目的，另一方面也通过发扬民主、法治、公正等社会价值，鼓励公民参与，建立平等、理性的政治制度，引领现代公民的成长。

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责任编校 王学青