自贸区警务：循发展之律 创模式之新

刘宏斌

4月13日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平宣布，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设。自2013年9月27日，国务院批复成立中国（上海）自由贸易试验区运行以来，目前我国已有12个FTZ自由贸易试验区。尚处试验发展阶段的自由贸易试验区，给政府整体治理体系所带来的挑战不仅仅只有经济政策的改变，面临更多的是社会治理全方面与之调整适应的过程。就公安机关而言，自由贸易试验区所在地区社会治安治理挑战不言而喻。从最初的上海市公安机关为之配套打造成立的“探索型分局”—— 上海市公安局自由贸易试验区分局，到为服务自贸区企业发展，调整出入境、车管等方面的警务机制，无一不是在为服务和适应自贸区经济发展寻求一种创新警务模式。

自贸区警务的特征

自由贸易区分为两种：FTA和FTZ。FTA （ Free Trade Area，简称FTA ）源于世界贸易组织（WTO）有关“自由贸易区”的规定，最早出现在1947年的《关税与贸易总协定》里面。该协定第24条第8款（b） 对关税同盟和自由贸易区的概念作了专门的解释：自由贸易区应理解为在两个或两个以上独立关税主体之间，就贸易自由化取消关税和其他限制性贸易法规。例如美国、加拿大、墨西哥三国签订北美自由贸易协定（NAFTA），捷克、波兰、匈牙利和斯洛伐克构成的中欧自由贸易区、欧盟自由贸易区，中国与东盟2010年1月1日贸易区正式全面启动，就属于FTA自由贸易区。FTZ （ Free Trade Zone，简称FTZ ）源于世界海关组织（WCO）有关“自由区”的规定，世界海关组织制定的《京都公约》中指出： FTZ是缔约方境内的一部分，进入这部分的任何货物，就进口关税而言，通常视为关境之外。其特点是一个关境内的一小块区域，是单个主权国家（地区）的行为，一般需要进行围网隔离，且对境外入区货物的关税实施免税或保税，而不是降低关税。目前许多自由贸易区就属于这种类型，例如中国香港、上海等自由贸易区。

虽然FTA和FTZ自由贸易区的法律基础不同，地域范围存在较大差异，自由贸易区FTZ属于国家实施特殊关税的境内特殊地域，但是，自由贸易的特殊经济社会活动特征使自由贸易区的警务活动具有差异和共性，就FTZ自由贸易区所在的城市警务活动而言，已不再仅仅限制于被封闭管理的保税区。

自由贸易区从自由港发展而来，通常设在港口的港区或邻近港口地区。自由贸易区内允许外国船舶自由进出，外国货物免税进口，取消对进口货物的配额管制。自由贸易区按照功能划分有转口集散型，贸工结合、以贸为主型，出口加工型，保税仓储型等。

由于自由贸易区的经济运行模式，带来了自由贸易区的社会治安特点，具体如下：

一是自由贸易区的内外经济、金融相互联通，跨过商品交易繁多，经济财富集中，侵财案件往往较为突出，跨国金融诈骗案件更是难以避免，且易受到国际经济秩序和国际贸易的影响导致由于经济危机而引发的社会动荡。

二是自由贸易区人口集中，人口国际化流动较为突出，自贸区内存在多文化交融现象，警察跨文化执法面临社会问题风险。此外，自贸区的人口国际化流动也往往带来非法移民问题。例如，美国的旧金山自由贸易区是加州的重要港口城市，人口接近80万，人口密度每平方公里近1.6万，居住着来自各个国家的人。华人在旧金山市的总人口中占12%，黑人也占有同样的比例，另外有少数的菲律宾人、日本人、尼加拉瓜人、西班牙人、意大利人、越南人和萨摩亚人，存在着大量外国裔人口的居住社区。又如，中国香港自由贸易区，总人口700多万，市区人口密度每平方公里约2.1万人，香港居民的构成以广东、福建和香港本地人为最多，外国人构成复杂，有菲律宾人、英国人、印度人、美国人、日本人、泰国人、澳大利亚人、马来西亚人、葡萄牙人等。

三是自由贸易区的经济发展促进了自贸区的文化发展，自贸区内的大学、科研单位较为集中，由此引发了自贸区的文化繁荣和信息的快速频繁流动，各种不良信息混杂其间，信息管控难度较大。

四是自由贸易区的国际影响力大，使社会安全问题容易具有国际影响力，且近年来自贸区发生暴力恐怖袭击案件较为突出。例如，英国伦敦自由贸易区遭受过多起恐怖袭击；美国纽约自由贸易区遭受过“9·11”恐怖袭击，波士顿自由贸易区2007年受到过炸弹袭击；法国马赛自由贸易区受到过恐怖袭击等。

世界主要国家FTZ自由贸易区的

警务工作趋势

自由贸易区的警务工作（简称自贸区警务），不仅关系到自贸区的社会治安，也关系到国家对外开放的形象。自贸区警务受到广泛重视，例如，英国伦敦自由贸易区1829年建立了现代职业制服警察；美国警察执法起源于波士顿自由贸易区，1838年在美国第一个成立波士顿警察局，职责是执法和调查波士顿市的犯罪，仅比英国职业警察成立晚九年。其原因既有自贸区是国家经济枢纽，经济发展离不开社会安全和稳定，又有自由贸易区对国内其他地区的社会影响和辐射。

从世界范围看，自贸区警务与所属国的发展程度密切相关。一般而言，经济发达国家的自贸区警务的现代化程度较高，而发展中国家自贸区警务则相对落后。此外，由于各国社会制度和警察传统的不同，各国自贸区警务制度也各具特色。例如，美国自贸区警务工作体现为联邦制的警察体系，联邦、州、市都有相应警察组织且职能相互联系和交叉，也有部门警察；英国伦敦自贸区警务则体现了大都市警察体系；而法国马赛自由贸易区的警察体制则体现了大陆警察模式，全国警察由中央实行垂直领导，经费则由国家财政负担，地方政府基本不干预警察事务。新加坡自贸区警务则呈现亚洲文化特点，社会参与式的整体警务使新加坡社会治安成效显著。

各国自贸区警务各具特色的同时，也存在一些宏观共同性的警务发展趋势，具体如下：

一是多渠道开展了国际警务执法合作，利用国际警务合作，共同打击跨国犯罪。例如，美国作为联合国、国际刑警组织成员，通过国际组织开展国际警务执法合作；联邦和州警察组织通过司法部国际事务官员（OIA）开展具体跨国执法行动；此外，美国联邦调查局通过与合作国签订双边协定在全球的美国使领馆共建立了法务专员办公室61个， 其中美洲地区共11个， 欧洲九个， 非洲八个， 中东九个， 亚洲12個， 欧亚大陆12个， 拥有法务专员及助理专员200余人。“9·11”恐怖袭击以后， 纽约市警察局在纽约市警察基金会的支持下，开始构建自己的警务联络机构， 并向多伦多、蒙特利尔、巴黎、伦敦、里昂、马德里、特拉维夫、安曼以及新加坡等地派驻了警务联络官，以进行诸如信息交流、预警以及经验交流等活动。

二是实施了反恐警务，以有效维护社会安全。以美国为例，从联邦层面，联邦调查局设立联合反恐特遣队，作为全国反恐的第一线，包含受过高度训练、以当地为基础的调查员、分析人员、语言学家、特警专家，以及来自美国数十个执法和情报机构的其他专家。特遣队在全国104个城市设有办事处，第一个办事处是1980年在纽约建立的。现今，特遣队成员有4000多人，分别来自500多个州和地方机构，以及55个联邦机构。通过跨部门的联合反恐部队，协调相互之间的工作，确保信息和情报在地方各部门之间自由流动。从城市层面，纽约警察局反恐局（CT）作为该市的主要地方资源，防范国际和国内有关针对纽约的恐怖主义威胁。作为欧盟自贸区，欧盟内部的各国自贸区已经融入了整体自贸区，近些年的欧盟难民危机，以及由此带来的持续恐怖袭击，使得欧盟自贸区内的反恐信息合作不断强化，并实施了欧盟共同外部边境的管控。

三是开展了社区警务，且各有侧重。自贸区所在警局大多数都开展了社区警务工作，通过社区警务密切警民关系，同时，提升警察执法的社会效能。由于各国社会文化差异和警察文化传统不同，社区警务的方式方法各有不同。例如，美国纽约市在20世纪90年代开始的对犯罪零容忍策略，以及引入計算机犯罪统计分析，在警局中设立犯罪控制战略局、协同警务局、社区事务局、公共信息局、训练局等。2017年美国哥伦比亚广播公司（CBS）报道说，纽约市犯罪率在持续下降，2017年7月的最新数据显示，纽约市的谋杀、枪击案比去年下降了17%；与2016年7月相比，纽约主要犯罪数量下降了8.1%。若该趋势继续保持，今年暴力犯罪案件数量将再创新低，成为有记录以来最低的一年。而波士顿的社区警务则体现为徒步巡逻计划，20世纪90年代，警察部门重新树立步巡和谈话的策略，指派巡逻警车的警察每次执勤时必须步行一个特定的区域长达45分钟或更长时间，开展诸如“同一警察区”和“安全街道巡逻队”等活动，鼓励执行行政职务的巡逻监督员和警官开展徒步巡逻。新加坡警务工作的特点是社会整体性警务，新加坡创建了以邻里警岗制为特点的社区警务，实现了警察部队“扎根社区、携手社区、依凭社区”，警方通过与社区建立密切的合作伙伴关系，从而达成守望相助与共同预防犯罪的目的，有效保障了新加坡的社会治安。

四是加强了移民管控，积极应对非法移民问题。自贸区的全球化特征，交通的国际互连性，自由贸易区的经济活力，对国际移民具有较强的吸引力，由此构成了自贸区的多元人口文化特征，反过来又成为吸引新移民的因素。为了预防非法移民问题，以及保护本国就业市场和维护社会治安，移民管控成为自贸区的社会管理重要工作。虽然在许多国家，移民管理与警务工作属于两个不同部门，但从打击跨国人口贩运犯罪和反恐工作需要的角度，移民部门与警务部门之间往往相互协作、配合，共同打击跨国人口贩运和涉恐犯罪。

我国自贸区建设中的警务发展

自2013年中国（上海）自由贸易试验区运行以来，目前我国已有12个FTZ自由贸易试验区，我国自由贸易区还属于试验运行阶段。伴随着国家整体改革和深化公安体制改革，我国自贸区警务也相应地进行了系列改革，以提高警务工作服务经济建设的能力，进一步提高人民群众的安全感与满意度，例如，公安行政管理的“放管服”改革，以及公安执法规范化建设，警务工作的信息化所带来的智能警务建设，出入境管理的系列便民改革，民生警务改革等。

在我国自贸区、自贸港的建设中，警务工作是城市社会发展的重要安全保障和对外展示的窗口，为此，自贸区警务在发展建设过程中，既需要从本国国情出发进行自身建设，又需要遵循国际警务发展的一般规律。具体而言，一是自贸区城市的国际警务执法合作需要加强，既需要强调国际警务执法合作的中央事权性质，又需要满足自贸区警务工作的地方特性；二是加强自贸区城市的社区警务工作，提高警务的跨文化执法能力，提升警务执法的社会效能和效率；三是加强自贸区城市警务的安全保障能力，有效提升应对各类社会安全事件的能力，为自贸区经济社会发展创造安全环境。