国外自然垄断行业混改启示

王欣

国外电信行业混合所有制改革实践

日本电信业改革是逐步开放市场，放松对外资进入的限制，最终实现从国营垄断向民营化改制的过程。日本自然垄断行业改制通常分两步走，一是政府采取措施提高企业效率，并将国家所有权与经营权分离，二是寻找合适时机出售公司股份实现彻底私有化。日本政府通过修订《电信事业法》，鼓励电信企业发展多种经营，并积极推动了新兴电信企业之间的大规模并购活动。同时，日本对外资的限制也大幅放宽。民营化改制后，日本政府持有NTT46%的股权，保持相对控股地位。通过这一系列改革举措，日本电信行业的企业数目不断增长，有助于促进企业改善经营管理、提高生产运营效率、促进新产品和新技术研发。

英国电信改革经历了三个阶段。第一阶段，通过股份制改革出售国有资产，改变国有企业的所有权，同时通过“黄金股”保留了政府对企业的特定权利；第二阶段，放松政策管制，打破国家产业垄断格局，消除进入行业的行政壁垒，使得有意参与竞争的私营企业可以进入行业；第三阶段，通过特许投标、合同承包、鼓励私人提供可市场化的产品或服务，將私人企业引入到服务提供领域，使得国有企业和私营企业处于竞争关系，实现优胜劣汰。经过改革，英国电信行业从完全的国有化转变成为高度的市场化，产权归属由国家所有变为企业和个人私有，电信行业市场绩效明显提高，国际竞争力大幅提升。

国外电力行业混合所有制改革实践

法国电力公司的改制是十分彻底的混合所有制改革，即通过整体上市的方式，从100%股份归国家拥有，变成了由国家、公众和员工共同持有。2005年在法国电力第一次上市发行时，政府提出了在现阶段国有股份保留不低于85%的控股地位，以便对公司保持“可持续性监控”。2005年，法国电力成功实现整体上市，法国电力从国有独资企业转变为国家（87.13%）、公众（10.18%）、员工（1.19%）共同持股的股份制公司。资本市场的有效监督，促进了法国电力公司治理的改善和整体经营水平的提升。同时，为确保其继续承担公益性使命，法国电力在上市之后和政府签订了公共服务合同，保证了对国家电力和天然气的稳定供应。

意大利国家电力公司的改制是由100%的国有企业改制为股份有限公司，再相机出售国有股份，而后进入资本市场寻求直接上市，整个过程持续时间为7年。从绝对持股数量上来看，意大利政府的持股比例虽不及机构投资者，但得益于其在改制过程中提出的“黄金股”制度，可以实施一票否决权，来保证政府对重要领域国有企业的控制。成为上市公司之后，意大利国家电力公司逐步退出房地产、水务和通信等非核心领域，重新聚焦核心业务——电力，同时实施国际化战略，实现了长期稳定增长。意大利国家电力公司推进股权多元化的过程，也为意大利政府带来了巨额的股权转让收入，有效地支撑了国家经济发展。

国外铁路行业混合所有制改革实践

1948年，英国政府将铁路收归国有，成立英国铁路公司（BR）。为解决公司常年亏损问题，BR内部进行过两次改革，撤销分区管理体制，设立事业部制。但是，两次内部改革均未能阻止英国铁路公司的持续亏损，英国政府继而转向私有化改革方案。1994年《英国铁路法》生效，英国铁路改革正式开始，其目标是结束国家垄断、拆分国铁并民营化、引入市场竞争机制。改革方案为成立一家路网公司负责经营与管理基础设施，铁路运营业务则按照业务内容分割为100多家专业公司，面向社会出售。但英国铁路改革后出现了一系列问题，导致路网公司在管理、经营、安全方面一直存在不足，最后因资不抵债而被强制破产。为解决上述问题，路网公司在破产后重新被政府接管，新成立的路网公司不再是上市公司，而是将其工作重点放在了实现公益性目标上，采取商业化的模式经营，盈利全部用于再投资。这一举措使得英国铁路改革得以进一步深化。

加拿大铁路产业中私人资本所占比例较大，私人铁路公司加拿大太平洋铁路公司（CP）与国营铁路公司加拿大国家铁路公司（CN）长期共存。CN曾为加拿大最大的铁路公司，改革前为典型的国有企业。面临日益激烈的市场竞争，公司暴露出一系列严重问题，包括企业冗员量大，债务负担沉重，企业管理效率低下，缺乏发展活力等。针对CN的混合所有制改革，主要是对其进行重组并上市。为了使CN成为对投资者具有吸引力的公司，政府采取了很多针对性的措施，包括削减公司管理层级和调整生产布局；撤换管理人员，实施股权激励；彻底改革运输组织模式，以高质量服务满足客户要求；极高效率完成《CN商业化法案》；政府通过债转股豁免其长期债务，等等。通过这些积极措施，企业初步获得了资本市场的认可，实现了上市并取得了极大成功。

对我国国有企业混合所有制改革的启示

一是普遍在企业产权层面进行股权改革，仍然维持了企业垄断业务经营的完整性。发达国家对自然垄断行业的改革普遍集中在20世纪80年代之后，当时各国的经济发展程度较高，基础设施建设相对完善，因而并没有从业务领域实行改革，而是直接在企业层面进行股权改革，维持了企业业务经营的统一完整性，如英国电信业、法国电力行业。

二是多数国家并未推行彻底的私有化，国家依然通过控股或“黄金股”形式保持对企业的控制力。发达国家自然垄断行业的混合所有制改革主要方式为产权私有化，包括直接减持国有股（如英国电信）、公开发行新股（如法国电力）等方式。改制过程中，多数国家仍然通过控股或“黄金股”形式保持对自然垄断行业国有企业的实际控制权。例如，法国政府持有法国电力84.5%的股权；即便是美国，也在邮政和供水行业维持完全的国有垄断经营，在铁路行业仍然持有大约25%的股权。

三是产权改革与行业体制改革协同推进。发达国家对自然垄断行业国有企业的产权改革并非孤立的改革，而是作为自然垄断行业改革中的重要一环，与其协同推进的还包括自然垄断行业的结构重组、监管体制、放松规制等配套改革。如英国对电力行业的垂直结构拆分，并允许私人资本进入竞争性环节。这种综合性的改革模式为自然垄断行业创造了一个良好的市场竞争环境，有利于促进国有企业内部治理和运营效率提升，并最终促进自然垄断行业整体效率提升。

四是网络型业务维持统一运营是普遍选择。像铁路、电网、油气管网等自然垄断业务具备显著的网络性和规模性特征，在一定区域或全国范围内实施独家运营有利于最大化运营效率。各国在对自然垄断行业国有企业的产权改革过程中，仍普遍保持了该类业务运营上的统一性。例如，法国配电网大部分由地方政府所有，但租赁给法国电力公司统一运营；澳大利亚首都直辖区的配电网络由政府和私人共同所有，但统一由一家配电公司运营。

五是企业的私有化需要满足一定的前提条件，且需注意改革的界限和范围。首先要形成完善的法律体系，确保改革在法制框架下进行。如日本和英国在电信行业改革前都颁布了电信法；二是要制定国家层面的战略规划，加强对自然垄断行业的发展指导，防止因盈利压力而导致对非营利性建设项目的投资匮乏；三是谨慎确定改革边界，确保规模经济和范围经济特性得以发挥。例如，在英国铁路改革中，就是因为企业重组拆分过细导致了公司间的协调难度和交易成本的上升以及线路质量的下降，最终无法完成改革目标。