日本海上通道安保政策的强化及其影响

张继业

〔提要〕长期以来日本高度重视海上通道安全保障。近年来，随着日本对中国海权发展关切上升、美国安全保护伞可信度下降、海上通道安全对日本重要性上升、日本积极谋求大国地位等背景性因素的发展，日本从海权同盟塑造、海洋规则构建、能力建设、地缘布局、互联互通建设等方面入手，对其海上通道安保政策进一步强化。日本安保能力与防卫地域拓展亦随之得到进一步加强，其对印太地区海洋安全形势、“一带一路”建设等将产生一定影响。

〔关键词〕海上通道安全、日本海上安保政策、海洋安全

〔中图分类号〕E313

〔文獻标识码〕A

〔文章编号〕04528832（2018）6期0045-13

日本海上通道安全主要是指海上能源通道安全，从地理上看，这条通道从中东产油区出发，经霍尔木兹海峡或曼德海峡进入印度洋，向南穿越马尔代夫岛链间海峡，再经斯里兰卡栋德勒角海域后，向东穿过格雷特海峡进入马六甲海峡，之后经南海、巴士海峡、台湾岛与琉球群岛东侧海域到达日本;或在离开栋德勒角海域后向南到达印度尼西亚南部海域，穿过龙目海峡、望加锡海峡向北，经菲律宾海域最终到达日本。海上通道安全对于日本这样一个资源禀赋匮乏、高度依赖海外能源资源的岛国而言，具有重要战略意义，即“海上通道安全无论在紧急状况下还是和平时期都是事关日本国家存亡的大事”。近年来，安倍政府着眼长远战略，积极强化海上安保政策，其相关举措与影响值得高度关注。

一、日本强化海上通道安保政策的思路与举措

战后日本高度重视海上通道安全保障，将其与国土防卫并列作为海上自卫队两大核心任务。这既缘于日本的地理位置、资源禀赋状况以及战后依赖海外资源推进国内工业化、城市化、发展出口导向型经济的增长模式，亦缘于日本对太平洋战争期间海上交通线遭美军封锁后经济擁痪、战败加速的历史教训反思。在美日同盟框架下，日本长期以来主要依靠美国保障海上通道安全，安保自主性有限。

近年来，特别是安倍晋三二次执政以来，日本积极强化海上通道安保政策。2013年12月日本首份《国家安全战略报告》将“开放稳定的海洋”作为战略目标，强调要维护从中东波斯湾经印度洋、太平洋到日本的海上能源通道安全。2018年5月新版《国家海洋政策基本规划》出台，将海洋政策重点由海洋资源开发调整为海洋安全保障，提出了面向未来10年的“综合海洋安全政策”，“确保海上通道稳定使用”成为三大安全政策目标之一。从政策思路上看，日本力图从制衡与对冲两方面出发强化其海上通道安保政策。一方面，日本视中国为影响其海上通道安全的最大威胁，加强对华制衡，其《国家安全战略报告》尽管也提到海盗、海上灾难等非传统安全威胁，但更多聚焦中国，指责中国“不顾现行国际法律秩序，以胁迫方式改变现状”，挑战海洋的“全球公域”属性等。另一方面，日本积极利用近年来美国为加强对华制衡、推动盟国承担更多安全责任之契机，通过加强安保自主性、广泛发展与其他国家的安全合作等战略预置与避险措施，对冲美国安全保护伞可信度下降对日本海上通道安保状况构成的中长期风险。基于上述思路，日本多角度强化其海上通道安保政策。

第一，强化海上同盟和伙伴关系。日本积极拉拢各方力量，塑造有利于制衡中国海权发展的地区力量格局。对于如何应对中国海权拓展可能对日本海上通道安全的威胁，日本决策层认为，关键是要推动组建由“跨太平洋”以及欧亚大陆边缘地带“海洋民主国家”组成的海权国家联盟，以此主导印太海洋秩序，并沿“边缘地带”海域阻遏中国，防止中国控制南海等“边缘海”进而掌控整个地区。安倍政府提出构建“亚洲民主安全菱形”，主张日本与澳大利亚、印度、美国共同捍卫从印度洋到西太平洋的海上公域。2014年以来，日本在外交上开始频繁使用“印太”这一术语，推动建设所谓“法治基础上自由开放的印太海洋秩序”。在此种战略思路牵引下，日本积极推动强化美日同盟。2015年新版《美日安保指针》细化了美日合作内容，包括和平时期美日要在情报共享、反海盗、反恐、扫雷、登船检查等方面加强合作。2017年11月，特朗普访日，美日正式就合作推进印太战略达成共识。在夯实美日同盟的同时，日本还双边和多边并举积极争取其他海上力量。双边层面，推动日印关系升级为“特殊战略与全球伙伴关系”，促进日本印太战略与印度“东向行动”政策对接;将日澳关系升级为“面向21世纪的特殊战略伙伴关系”，推动日澳关系朝“准军事同盟”方向发展，并就合作建设印太秩序与澳方达成共识;对东盟国家，除向越南、菲律宾等涉南海争端国家提供海上装备以提升其对华制衡能力外，重点发展与印度尼西亚的战略安全关系，使印尼成为东盟国家中唯一与日本有防长与外长“2+2”对话机制的国家;对英法等欧洲大国，日本极尽拉拢促其重新强化在印太地区海上军事存在。多边层面，日本以美日同盟为基础，推进三边、四边安全合作，如2017年11月恢复美日印澳司局级高层磋商等。

第二，推动海洋规范或秩序的构建。为了加强对华制衡，日本积极兜售“海洋法治”，试图依靠“规则”制衡中国海权发展。2014年5月，安倍在“香格里拉对话会”上将日本定位为“海洋法治”的桿卫者，提出在“海洋法治三原则”基础上加强印太“海洋法治”，目标直指中国。2016年南海仲裁案裁决发布前后，日本加快对华规则制衡步伐，将“法治”作为其力推“自由开放印太海洋秩序”的基础，频频借助双边会晤以及东盟系列会议、亚太经合组织会议、西方七国集团会议等多边场合推销“海洋法治”。日本还注重在各国基层施加影响，比如2017年6月专门举办面向东盟十国海上执法基层人员的国际海洋法学习班。

第三，强化军力建设。安倍政府连续6年保持防卫预算稳步增长，自卫队海上护航和远程投射能力得到显著加强。据2013年12月发布的《日本防卫大纲》，日本计划将反潜驱逐舰数量由47艘增加到54艘，将装备“宙斯盾”导弹防御系统的驱逐舰由6艘增加到8艘，将潜艇由16艘增加到22艘。日本以装备“绝气推进系统”（AIP）、隐蔽性与续航力大幅增强的“苍龙”级潜艇替代“亲潮”级等老旧潜艇。2015年以来，号称“准航母”的日本驱逐舰“出云号”和“加贺号”先后投入使用。日本从增强远程攻击能力角度改造“大隅”级大型登陆舰，增加KC-46A等型号空中加油机的数量，这意味着日本更有能力超越原有的1000海里防卫范围，深入印太海域保障海上通道安全。

第四，实施安保法制改革。日本已为其安保能力的释放扫除法制障碍，海上自卫队拥有更大行动空间。以2015年9月日本国会通过新安保法案为标志，安倍政府安保法制改革取得阶段性成果。该法案在海上通道安保政策方面最重要的内容是引入“生存威胁情势”，而“海上交通运输”安全也被纳入其中。如此，日本便有明确的法律依据进一步实现海上力量走出去、加强海上通道安保自主性。此外，该法案有关强化日本海上通道安全能力的规定还包括：在美军或他国友军参与有助于日本安保的行动中，日本海上自卫队为其护航;在涉及反海盗、海上情報搜集等美军行动中扩大后勤补给范围，包括提供弹药补给等;用“对日本安全有重要影响事态”代替“日本周边事态”，并将受援国由美国拓展到其他国家，从而令日本得以在提供舰船检查、搜救等后方援助过程中，在地域上扩大海上军事存在并发展与更多国家的安全合作关系。

第五，积极拓展在印太地区的海上军事存在。日本战略界认为，日本如欲有效应对中国向西太平洋海域拓展海权、确保该地区海上通道安全，就要像冷战时期利用地理优势限制苏联海军进入太平洋那样，以冲绳群岛为核心的岛链体系为依托，重点强化宫古海峡等咽喉要道的海上监控与封锁能力，从而可在必要时在西太平洋对中国实施“区域拒止”。近年来，日本在冲绳群岛一线咽喉要道上除重点配置反潜力量外，还加强战斗机、预警机、反舰导弹、防空导弹等监控与拦截力量的部署。与此同时，日本近来开始沿其海上通道向西、向南拓展军事存在。一是在印度洋、波斯湾海上通道的战略要冲吉布提建立军事基地。这是战后日本建立的第一个海外军事基地。2016年，日本开始谋求进一步扩大其在吉布提的基地规模。二是将海上军演的地理范围向南海、印度洋拓展。2015年5月，日本首次与菲律宾在南海地区举行军演。2015年10月，日美首次在南海举行军演。2017年7月，时值中印洞朗对峙，日本参与在孟加拉湾举行的“马拉巴尔”军演。2018年5月，日本携手澳大利亚正式参加美菲“肩并肩”军演。三是日本舰机访问印太海域沿岸国家频率大增。2017年以来，日本海上自卫队连续两年派舰访问南海和印度洋沿岸国家。2018年8月底，日本派出“加贺号”先与美国“里根号”航母战斗群在南海进行军演，之后访问菲律宾、新加坡、印度尼西亚、斯里兰卡与印度。此外，日本还借在索马里海域执行反海盗任务的反潜机及驱逐舰轮换之机，令其舰机在回国途中访问印太沿岸重要国家。

第六，在印太地区积极推动基础设施建设合作。2016年以来，日本先后斥巨资参与缅甸、孟加拉国和印度等国重要港口及配套设施建设。2018年新版《国家海洋政策基本规划》指出，为了确保海上通道安全，日本不仅要参加通道沿岸国重要港口的建设与运营，而且要把其所在地区的城市、产业、交通等方面基础设施建设加以整合。日本系统性地在印太地区推进互联互通建设，除应对“一带一路”倡议及其自身经济利益考量外，海上通道安全关切亦是其背后重要的驱动力。

二、日本强化海上通道安保政策的动因

日本积极强化海上通道安保政策，是其国内形势与地区形势发展共同作用的结果。

第一，海上通道安全对日本重要性上升。2011年福岛核事故后，日本出于安全考虑关停大部分核电站，并调整能源政策。2014年新版《能源战略规划》表示“要将对核能依赖降到最低水平”，2015年发布的《能源供求长期展望报告》将2030年能源自给率大幅调低至24.3%。为弥补政策调整导致的能源供给缺口，日本大幅增加能源进口，对海外能源依赖加深。福岛核事故前日本能源自给率为19.9%，2014年降至6%，且该年日本电力生产中对海外化石能源依赖高达88%，不仅超过了2010年的62%，甚至高于1973年石油危机前的76%。无论是石油，还是近年来日本进口量剧增的液化天然气，其产出国大多是日本海上通道沿线或毗邻国家。以2015年为例，日本进口石油约80%来自沙特、阿联酋、科威特等海湾国家，进口液化天然气约78%来自卡塔尔、马来西亚、印度尼西亚、澳大利亚等海上通道沿线国家。综上，鉴于日本对海上通道沿线或毗邻国家的能源进口依赖加深，海上通道安全对日本的重要性进一步凸显。

第二，进一步谋求大国地位。日本政府自战后以来一直都在利用维护海上通道安全这一概念的“模糊性”与“灵活性”以摆脱“非战体制”约束、赢得民众支持、推进军力建设与“走出去”、实现“大国化”目标。近年来面对中国稳步发展以及中日实力差距日益拉大，日本战略焦虑感空前。安倍政府将“一流大国”作为战略目标，针对长期以来日本在军事、政治方面的实力短板，打着“更积极为和平做贡献”的旗号，着力扩大海外军事存在。2014年5月“安保法制改革咨询委员会”发布的咨询报告指出，日本在原有的安保法制下将无法有效参与国际安全行动以应对由于敌方布雷等所导致的海上通道受阻局面，由此需要解禁集体自卫权。同年11月，安倍的重要安全顾问北同伸一撰文指出，现有安保法制令日本无法在远至印度洋的海域与美国一道对海上通道实施联合巡航，在美军因保护海上通道受到攻击时也无法驰援，导致美日同盟对维护海上通道安全的战略威慑力大打折扣。通过舆论造势，安倍政府将海上通道安全作为其实施国内安保法制改革、解禁集体自卫权的重要理据。

第三，对中国海权发展忧虑上升。从日本年度《防卫白皮书》等官方文件看，日本的戒心主要体现在对中国海上军事力量发展及其地域拓展的认知方面。2014年《防卫白皮书》首次宣称，中国的反介入/区域拒止能力阻碍他国在中国周边区域实施军事行动。2015年《防卫白皮书》首次以专门章节评估解放军在南海、印度洋的行动。2017年《防卫白皮书》首次指出中国正在强化远洋作战能力，声称中国“军事化”南海将“显著地改变亚太安全环境”，并认为“一带一路”建设将增强中国海军在印度洋地区的行动能力。最令日本焦虑的莫过于中国海上力量发展“可能阻遏海上交通线”，比如其颇为担忧中国或将有能力阻遏南海航运，威胁龙目一望加锡海峡的海上通道安全，迫使日本船只在战时只能向南绕道5200海里从澳大利亚海域进入西太平洋。

第四，美国安全保护伞的可信度下降。日本对美国保护其海上通道安全可信度历来存在怀疑。1960年《美日安保条约》仅将美国向日本提供安全保障限定在日本施政管辖地域，“并未令美军承担日本商船在国际公海受到攻击时的安保责任”，这事实上也成为20世纪60年代末日本海上自卫队内部要求扩大军事力量、建设自主型海军的重要理由。虽然1978年《美日安保指针》写入了美日要共同保护海上通道安全，但日本的顾虑并未完全消除。近年来大国力量变迁与国际秩序变革步伐加快，在以中国为首的新兴国家崛起的大趋势下，国际力量格局多极化、美国实力地位相对下降以及美国主导的国际秩序“动摇”之态势明显，美国对日本等盟友的安全承诺亦受到质疑，特别是特朗普上台以来，“美国优先”政策主张以及其个人言行举止的非理性令美国战略信誉缩水。有此情况，日本不得不多方下注，确保海上通道安全。

三、主要影响

当前日本虽未从根本上改变对美国安全保护的依赖，但经过政策强化，日本防卫自主性在安保能力与地域拓展方面都得到进一步增强，其对印太地区海洋安全形势将产生重要影响。

（一）日本成为影响印太海洋安全形势发展的重要因素，并推动地区大国海权博弈更趋激烈。美国、中国、印度是影响西太平洋和印度洋战略态势发展的重要国家。日本强化海上通道安保政策虽然不会从根本上改变这一格局，但随著日本改变以往相对低调、主要追随美国的战略姿态，更积极主动地介入印太海洋事务，其逐步成为印太海洋重要玩家。日本在印太地区有传统经济和政治影响力，在推动地区互联互通建设方面有其经济和技术优势，这些优势可以部分弥补日本的安全短板，使其推进安全合作时面临阻力较少，容易得到其他国家的认可和接受。由于日本的参与，印太地区海权格局将更为复杂，甚至出现失衡，由此导致地区海权博弈更趋激烈。

（二）使中国海上维权、推进建设“21世纪海上丝绸之路”面临复杂因素。由于在钓鱼岛主权归属、东海油气开发等方面存在结构性矛盾，中日东海博弈一直存在。2012年日本政府实施所谓“购岛”后，中方进行了坚决反制，打破了日方长期对钓鱼岛的单方管控。此后，中日双方对钓鱼岛实施交叉管控，彼此处于相持态势。日方为减轻在东海面临的压力，积极介入南海争端，试图转移中国对东海的注意力。随着日本印太战略付诸实施，中日海权博弈的地理空间沿海上通道从东海、南海扩展至印度洋。随着日本从多个方面强化海上通道安保，中日海权博弈不仅显现于两国海上军事力量建设，还涉及地区海洋秩序与规则塑造、互联互通建设以及域内外“朋友圈”拓展等多方面。日本摆脱国内安保法制限制、增强海上反潜与远程投射能力、拓展海外军事存在，将使中国海上维权和海上通道面临更为严峻的挑战。日本较美国更热衷于推动形成美日印澳四国同盟，虽然中短期而言，形成四国同盟的可能性不大，但日本利用美日同盟的强化与印、澳不断提升军事合作水平，积极居中斡旋，在军演、海上巡航等方面推动四国加强实质性海上安全合作，在印太海域对中国构成战略压力。日本从海上安全与互联互通建设相互关联的角度推进印太战略，积极推进海上战略要地的互联互通建设，强力游说斯里兰卡、马尔代夫等“21世纪海上丝绸之路”沿线国家，使中国在“21世纪海上丝绸之路”建设推进中面临更多竞争。日本在互联互通建设方面力图打造有利于己的国际规则，且其所主张的“规则”在沿线部分国家仍有一定市场，这将增加中国推进“一带一路”的难度。

四、结语

海上通道安全关乎各国发展和安全利益，各国在维护海上通道问题上具有共同利益。在维护海上通道安全问题上，各国应摒弃单边主义和军事同盟思维，采取集体合作的思路，否则只可能制造不必要的“安全困境”。中日海上通道在很大地理范围上多有重合，且都面临海盗、恐怖主义、自然灾害等非传统安全威胁袭扰，在维护海上通道安全方面具有共同利益。两国可以探讨共同维护海上通道安全领域合作，这对于减少两国战略互疑，增加战略互信，推动两国关系健康稳定发展具有积极的促进作用。