优化整合 差别管护

刘琪 王蓓

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自然保护地是自然生态空间最重要、最精华的组成部分，当今世界大部分国家在构建本国生态安全格局时都以自然保护地的形式进行，自然保护地体系也是目前国际上被认为最有效的自然保护手段之一。据初步统计，我国目前各类自然保护地超过1万个，覆盖了陆地面积的18%左右，国家林业和草原局从6月开始利用半年时间，在全国集中开展自然保护地大检查，全面掌握各类自然保护地现状，预防和遏制自然保护地生态破坏问题。

从国际视野来看，目前已有超过180个国家和地区参照世界自然保护联盟（IUCN）的自然保护地分类体系划定了本国或地区的生态保护地范围，还参照IUCN自然保护地体系对不同类型的保護区实行不同级别的管理，通过健全法律体系、整合保护区域、明确管理机构等方式强化自然地保护。

IUCN的自然保护地分类体系

自然保护地体系目前仍在不断发展完善中，世界自然保护联盟（IUCN）、联合国教科文组织（UNESCO）、湿地国际（WI）、联合国粮农组织（FAO）等不同的国际机构组织先后提出不同类型的自然保护地类型。其中，影响范围最广、最受世界各国认可的是IUCN的自然保护地分类体系。世界上已建立起自然保护地（区）体系的国家大多沿用了IUCN的分级管理经验， 虽然不同国家和地区在保护地的面积和数量上存在较大的差异，根据各国国情的不同在具体管理模式上也各自特色，但总体来看仍有许多共性的成功经验和模式值得我国在推动自然保护地管理中学习和借鉴。

世界自然保护联盟（IUCN）成立于1948年，是历史最悠久、规模最大的国际性非营利环保机构，也是自然环境保护与可持续发展领域唯一作为联合国大会永久观察员的国际组织。IUCN于1994年出版了《自然保护地管理类型指南》，根据主要管理目标将自然保护地管制级别分成了7类，并明确了相应的定义和目标。其中，IUCN下属的六个专家委员会之一的世界保护地委员会（WCPA） 专门负责推动成立陆地及海洋保护区，并推动对保护区进行有效的管理。根据IUCN的相关报告，目前被WCPA收录的各类自然保护地超过10万个，覆盖了地球表面超过1800万平方公里的土地，占陆地总面积的比重超过13%。2014年起，IUCN为了树立和推广优秀典型，建立和发布了“世界最佳管理保护地绿色名录”（Green List，IUCN绿色名录）。首批列入全球绿色名录的自然保护地共23个，包括世界遗产地、自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园、水利风景区等，中国有6个保护地入选。

以健全法律体系作为保障

根据IUCN所界定的概念，自然保护地是一块清晰界定的，以法律或其他有效方式予以认可的、旨在实现长期保存自然以及相关生态系统的服务和文化价值的地理区域。采用IUCN保护地分类系统，需要在建立保护区时就依法明确其所属类别并相应确定其主要管理目标。因此，法制建设理所应当是自然保护地建设和管理最基本的保障。

很多国家都高度重视立法对自然保护地的重要作用，通过立法来加强自然保护地建设和管理，使自然保护地在分类管理上有法可依。如英国早在1949年就制定出台了《国家公园与乡土利用法》，初步确立了英国自然保护地的管理体系和模式，而后又相继出台《野生生物与乡村法》《环境保护法》等法律予以进一步明确和强化。俄罗斯1995年颁布《俄罗斯联邦特保自然区法》，明确了各类自然保护地的性质、资源权属、批准程序以及主要任务管理制度。澳大利亚1999年在原有涉及环境保护和生物多样性保护的5部法律基础上，整合颁布了国家《环境保护与生物多样性保存法》，作为本国自然保护地的最高法。另外，加拿大的《国家公园法》《加拿大野生生物法》对本国野生生物保护区体系和国家公园体系的管理体制予以了法律上的明确。而日本则形成了以《环境基本法》为基础、《自然环境保全法》为核心，自然公园、林地保护等专门法律为辅佐的自然保护地法律保障体系。

以整合保护区域作为前提

北美、欧洲、亚洲、大洋洲的大部分国家都是参考IUCN自然保护地系统按照生态要素或生态用地，将本国各类自然保护地在优化整合的基础上划分为几个大类， 这样的划分便于后续明确管理部门，并厘清管理职责。比如日本在《自然环境保全法》中明确本国自然保护地类型分为三类：原生自然环境保全地域、自然环境保全地域、以及都道府县设立的自然环境保全地域;俄罗斯自然保护地体系由国家自然保护区、国家公园、自然公园、国家禁伐（禁猎、禁渔）区、自然遗迹地、森林公园及植物园等构成;澳大利亚的自然保护地体系设有世界遗产地、具有国际重要性的湿地、生物圈保护区、联邦保护区和保存区等类型，其中联邦保护区是核心;美国的自然保护区则大致包括国家公园、国家野生生物避难所、荒野保持地区和国家海洋保护区等。

以明确管理机构作为重点

由于各国政体不同，自然保护地管理机构的设置和管理机构职责权限的划分各有特点。但可以肯定的是，各国均把根据自然保护地的特点明确其管理机构作为重点，概括起来目前国际上自然保护地的管理体制可以分为两种模式。

第一种模式是多部门分工负责。美国是这种模式的典型代表， 美国的各类自然保护地主要由商务部和内政部负责管理，其中商务部负责海洋保护区的管理，而内政部下属的国家公园署、鱼类和野生生物署、土地管理局、森林署等则分别负责对国家公园、野生生物避难所和荒野地保护区的管理。加拿大的做法与美国相似，该国的国家公园由遗产部国家公园署负责管理，而野生生物保护区则是由环境部野生生物署负责管理。

第二种模式是明确由专门的部门统一管理。这种模式目前是主流，世界上大部分国家都是采取的这种模式。如，日本自然环境保护包括自然保护地的管理工作主要由环境厅下设的自然保护局负责;俄罗斯明确属国家联邦级的特别自然保护区统一由自然资源环境部管理;英国成立自然保护联合委员会负责对英格兰自然保护委员会、苏格兰自然遗产委员会和威尔士乡村委员会的协调和指导，以此来加强对全国自然保护区的管理; 澳大利亚和新西兰分别由环境、遗产、水资源部和自然保护部来管理保护地。

以强化差异化管控作为抓手

在对本国自然保护地进行好分类并明确管理机构的前提下，世界各国还参照IUCN自然保护地体系对不同类型的保护区实行不同级别的管理。对原始生态保存越好、保护级别越高的地区执行越严格的保护措施， 甚至禁止任何形式的开发建设活动。而对那些人类活动已经对自然环境发生较大改变的地区，相应的管理等级就较为宽松， 允许在该区域进行开发建设活动的范围也越宽。比如：俄罗斯将国家自然保护区和国家公园列为管控级别最高的一类特别保护区域，规定在此区域除了能够开展自然科学研究、动植物研究、生态宣传教育活动，以及符合规定的旅游活动外， 禁止开展其他任何形式开发建设或者经营活动;规定在水库及水源保护地禁止一切形式的污染、伐木甚至旅游活动， 而在沿江河水域保护和鱼类洄游区域则可以在不影响河流水源供给的前提下适度开展伐木活动等。美国针对不同类型保护地的管理实行“保护优先、适度开发”的原则， 也就是允许在不破坏保护地原有生态系统功能的前提下适度开展休闲、旅游等开发和经营活动，但是对国家公园这类保护级别高的区域，经营权通常是通过特许经营的方式委托给企业。德国则是将生态用地的保护利用与土地规划的制定相结合，也就是通过规划手段预留保护地，达到对生态用地保护的目的， 如柏林州在土地规划中明确规定自然保护区面积占城市总面积的比例应该达到3%以上，景观保护区域的面积占城市总面积的比例应该达到20%以上。（原载《中国自然资源报》）