如何做好乡村振兴背景下的“多规合一”村级规划

王兵

党的十九大明确提出要实施乡村振兴战略，并把“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”作为总要求。推动乡村振兴，需要强化规划引领，统筹部署，科学安排，以发挥乡村优势，引导解决存在的突出问题。为便于综合协调和规划实施，需要适应空间规划体系改革的要求，融合经济社会发展、产业振兴、村镇建设、土地利用、生态保护治理等有关规划，形成“多规合一”综合规划。

现行乡村规划的基本情况

当前，我国针对乡村层面的规划，主要有村镇规划、土地利用总体规划、产业发展规划等。其中，影响最大、指导性和约束性最强的是村镇规划与土地利用总体规划。

村镇规划是为实现村镇的经济和社会发展目标，确定村镇的性质、规模和发展方向，协调村镇布局和各项建设而制定的综合部署和具体安排，是村镇建设与管理的根据。村镇规划分为村镇总体规划和村镇建设规划。村镇总体规划是在乡镇范围内进行的村镇布点和相应的基础设施与公共服务设施等建设项目的总体部署;村镇建设规划是在总体规划指导下，对镇区或村庄建设进行的用地结构与布局统筹、基础设施与公共服务设施等建设项目的具体安排。

土地利用总体规划是在一定区域内，根据社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是实行土地用途管制的基础。土地利用总体规划分为国家、省、市、县、乡五个层级，其中，与乡村发展关系最为紧密的是乡级和村级土地利用总体规划。

乡级土地利用总体规划主要是根据上级规划下达的任务和乡镇自然与社会经济条件，综合研究和确定土地利用目标、发展方向;协调各行各业用地矛盾，统筹安排田、水、路、林、村各类用地，重点落实耕地保有量及基本农田保护任务，控制建设用地总量，安排好村镇建设用地、生态建设和环境保护用地、基础设施及其他基础产业用地规模，优化各类用地布局;划定土地用途区并实行用途管制，合理安排土地整治项目（区）。

村级土地利用总体规划主要是依据乡级规划有关要求、村域自然经济社会条件和村民意愿，结合村域功能定位，综合研究确定土地利用目标，统筹安排经济发展、生态保护、耕地和永久基本农田保护、村庄建设、基础设施建设和公共设施建设、环境整治、文化传承等各项用地规模和布局，落实乡级规划确定的耕地和永久基本农田保护任务，加强村庄建设引导和管控;制订实施计划。

村镇规划和乡级、村级土地利用总体规划既有一定的共性，也有各自鲜明的特征。

从两类规划的共性来看，一是两类规划均是空间性规划，必须在特定的空间统筹协调，落实到土地上。二是两类规划均具有一定的综合性，村镇规划是对村镇布点和相应各项建设的全面部署，是对村、路、水、电、公共建筑等方面的綜合规划;土地利用总体规划是对区域土地资源优化配置和保护、利用的综合性规划。三是村镇建设规划与土地利用总体规划均是实施性规划，不仅有明确目标，而且有实现目标的清晰路径，及与社会制度环境相适应的行动策略、步骤等。

从各自的特点来看，由于两类规划分属于不同的规划系列，由不同的部门主管，因而均具有浓厚的部门特点。村镇规划重在围绕“布局与建设”做文章，其核心是做好村镇职能分工与发展布局、统筹配置基础设施与公共服务设施、安排建设项目，规划导向性强，地方意愿能够得到充分体现;而土地利用总体规划重在围绕“保护与管控”做文章，其核心是加强耕地和基本农田保护，有效配置各类用地尤其是建设用地，强化土地用途管制，规划层级控制性强，必须落实上级规划下达的任务。因此，社会上普遍认为，村镇规划是引领发展、促进建设的规划，土地利用总体规划是管控的规划、保护耕地和基本农田的规划，是“踩刹车”的规划，忽略了两类规划的综合性安排。

“多规合一”村级规划的特点

当前，我国正在积极推进空间规划体系改革，以解决规划种类繁多、重叠交叉、冲突打架等问题，“多规合一”成为规划改革的主要方向。具体到村级规划，作为我国最基层的行政单元——村进行各项活动的统筹安排，理应是融合多类规划于一体的“多规合一”性规划。

在新时代背景下，村级规划应对打造“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村、实现乡村振兴做出系统性、长期性安排，应对解决乡村发展中存在的产业单一、农民收入较低，基础设施和公共服务设施严重滞后，农村环境破坏严重，村庄布局散乱、缺乏特色，农村缺乏活力等突出问题做出规划引导和针对性安排，因此，村级空间规划是村域产业振兴、村庄建设、资源保护与开发利用、生态环境保护与修复治理、文化传承与发扬等的综合性安排，它主要有以下几个特点。

时代性。任何一个规划都有深深的时代烙印。以人民为中心的思想，“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，绿色发展、高质量发展以及“绿水青山就是金山银山”“山水林田湖草是一个生命共同体”“望得见山，看得见水，记得住乡愁”等要求已深入人心。村级空间规划也必然要贯彻落实这些新理念，并以此为指导，重点引领解决新时代农民、农业、农村存在的主要问题和最迫切的需求。

综合性。村级规划需要综合考虑与农村发展密切相关的乡村产业发展规划、村镇建设规划、土地利用规划、生态环境保护规划、新农村建设规划等规划安排，做好衔接，综合考虑农村农民发展的现实要求和长远需要，统筹安排产业发展、人口发展、村庄建设、人居环境改善、资源保护利用等各项活动，适应农民对美好生活的追求。

实施性。村级规划是微观层面的规划，应简洁明了，能让农村基层干部和普通农民群众看得懂、说得清的实施性规划。一方面要落实上级有关规划下达的任务，将耕地和基本农田保护、建设用地总量控制等落到实处;另一方面，在产业发展、村庄布局优化、建新拆旧、土地整治、生态环境治理等方面，要科学合理安排各类项目，量力而行，先急后缓，突出重点，分步实施，循序渐进。

多样性。由于农村地域广，村庄数量多、分布散，每个村庄都或多或少具有一定的个性，或自然景观优美，或历史遗存丰富，或村落风貌独特，或人文气息浓厚，或产业特色突出;每个村庄亟需解决的主要问题，如上学就医、饮水灌溉、村庄环境脏乱差等不尽相同。农村的多样性和现实问题的差异性，也就决定了村级空间规划应是一个灵活多样的、彰显村庄个性的规划，是一个能让农民群众有深刻感受、看得到希望的规划。

“多规合一”村级规划的主要任务

根据村级规划定位和基本特征，围绕乡村振兴的总目标，村级规划应考虑落实以下任务。

明确经济社会发展战略和目标。以自然条件和经济社会发展现状分析为基础，预测人口、经济、社会发展和资源环境保护利用趋势，制定发展战略和总体目标。

制定产业发展规划。确定产业发展目标，制定农业与其他产业如旅游、矿产开发等共同发展的方向，提出产业结构调整、竞争力提升、空间布局优化方案和村民就业创业方案，激发经济活力。

优化村庄布局与建设用地安排。制订村庄布局调整（迁并）方案，明确村庄地位、职能分工和人口规模，确定村庄发展时序和建设用地控制规模，提出村庄内部各项用地结构和布局。

统筹基础设施和公共服务设施建设。提出村庄路、水、电、通讯等基础设施和教育、医疗保健、卫生、文娱、商贸服务等主要公共服务设施配置方案。

统筹资源保护与开发。提出土地资源优化配置方案，合理确定土地利用结构和布局，落实耕地和基本农田保护任务，控制建设用地总量，提高利用效益;提出矿产资源、文化旅游资源及其他重要资源保护和利用方案。

强化生态修复与环境保护。提出生态保护和生态系统修复方案，落实生态保护红线，实施水土污染治理、生态系统修复、村庄人居环境改善、土地综合整治等工程，改善生态环境，保障生态安全。

加强村庄风貌保护与文化传承。提出传统民居、特色建筑、古树名木、历史遗存及村落整体风貌保护与修缮方案，整理传统技艺、民俗等非物质文化资源，展现乡村文化，促进文化传承与乡风文明。

制定规划实施保障措施。围绕规划实施，提出资金筹措、风险防范、项目实施监督、村民共建共管共享等具体保障措施。

当然，由于村庄的差异性，每个村庄的具体情况不尽相同，村级规划的主要任务并非千篇一律，也应当有所差别。如有的村庄应将田园综合体建设、自然灾害预防治理等纳入规划，以突出发展重点和解决主要问题。（作者单位：河南省国土资源调查规划院）