劳动力流动背景下农民工养老保险参保率低的现状分析①

吕晨曦 戴俊杰 陈昭元 吴铱佳

摘 要：本文通过对浙江省（主要为杭州市、宁波市、温州市、丽水市、台州市）五大城市农民工的问卷调查，发现农民工的个人特征、就业特征、政策了解与参保体验均会对其参保行为产生影响，单位态度、农民工对政策的了解程度及满意程度会对农民工参保率产生明显影响，农民工个人特征的影响较弱。基于上述结论，本文提出了对农民工、用人单位、地方政府的政策建议。

关键词：农民工 养老保险 参保率

中图分类号：F824.6 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）02（b）-168-04

自2009年～2018年，我国政府实施了一系列的社会养老保险制度改革，完善了我国社会养老保险制度体系、实现了养老保险关系的跨地区转移和跨城乡衔接。对于经常流动务工的农民工群体来说，这一改革理论上应大大提高了其养老保障水平。但目前，农民工养老保险参保率仍旧很低。据国家统计局于2016年公布的数据显示，2016年全国农民工总量28171万人，年末参加城镇职工基本养老保险的农民工人数为5940万人，参保率约为21.09%，而在高龄农民工聚集的建筑行业，养老保险的参保率仅为3.9%。

学者主要从三个层面对农民工养老保险参保率低这一问题展开研究：（1）制度层面，徐琴、鲍磊（2009）认为当前农民工养老保险参保率低的问题主要是由制度障碍造成的，包括缴费年限太长、养老关系接续转移等困难。我国农民工社会保障法律制度的缺失导致农民工的合法权益得不到有效保护（徐春燕，2016），仍有相当数量的农民工群体游离于社会养老保险制度之外，成为我国社会养老保险体系的短板（汤兆云，2016）。（2）企业层面，陈冬梅、袁艺豪（2014）研究参保情况及其主要影响因素，发现农民工是否参保主要取决于企业而不是农民工本身。企业通过多种方式逃避社保缴费，压低了农民工的社保参保率。企业与农民工对养老保险持“双冷”态度（杨翠迎、郭金丰，2006）。（3）农民工层面，楊桂宏（2016）研究发现年龄，平均每年工作时间，所在单位是否为职工参保和家里是否有人参保这四个因素对农民工是否参保产生显著影响；王翠琴（2015）认为农民工的参保状况依然推进缓慢，且不同就业身份、单位性质，对农民工社会保险参保率有着较大的影响。

经梳理发现，过往学者就单一层面针对农民工参保率低这一问题所做研究较多，而从三个层面综合寻找影响农民工参保率因素的研究较少。

1 调查方法及结果分析

1.1 调查方法

本研究数据是基于2017年8月对浙江省（主要为杭州市、宁波市、温州市、丽水市、台州市）五大城市农民工的问卷调查和个别访谈。本次调查共发放问卷450份，收回有效问卷408份，问卷有效率为90.67%，后期运用Excel进行了数据的统计整理。

1.2 主要调查结果

1.2.1 个人特征

从性别上来说，男性农民工占45.6%，女性农民工占54.4%，如表1所示。男性与女性数量差不多，女性稍多于男性，体现了样本的抽样误差较小。男性农民工中，有46.3%的人选择了参保，女性农民工中60.5%选择了参保，女性的参保率高于男性，与社会普遍认为女性较保守，对养老保障的需求更大的观点相符。

年龄方面，20岁以下的农民工占2.5%，20～30岁的农民工占31.9%，30～50岁的农民工占43.1%，50岁以上的农民工占22.5%。受调查者的年龄集中于20～50岁，取组中值计算出平均年龄为34.7岁，适龄的劳动力占主导。20岁以下的农民工中，只有一位农民工参保；在20～30岁农民工群体中，有50%的农民工参保，在30～50岁的农民工中，有63.6%的农民工参加了养老保险，参保率大大提高，在50岁以上的农民工群体中，有42.5%的农民工参加了保险，参保率与年龄呈现出先正相关，后负相关的趋势。20岁以下农民工年龄小，未能意识到老年风险，20～50岁的农民工养老保险意识与养老保障需求最强烈，而50岁以上的农民工受到传统的“养儿防老”观念影响，参保比例有所降低；再者，如果之前未参加养老保险，现在再参加也无法达到累计缴费15年的要求，索性放弃。

在受教育程度方面，初中至高中学历的人最多，占77%；小学及以下学历的人最少，占5%，大专及以上的占18%。总体来说，农民工的普遍教育程度偏低。在小学及以下学历的农民工中，有44.2%的农民工选择了参保；在初中至高中学历的农民工中，有56%选择了参保；在大专及以上学历的农民工中，有58.3%的农民工选择了参保。参保率与受教育程度呈正相关关系，原因有两个：第一，农民工在劳动合同签订上没有谈判能力，参保能力降低。第二，受教育程度高的农民工，更倾向于主动学习、接受知识，更关注自身权益，更有能力选择就业单位。

在户口方面，属于农村户口的农民工占78%；非农村户口的农民工占22%。户籍身份也可能影响农民工参保的选择，农村户口的农民工中有48.5%选择参加，非农村户口的农民工中有65.4%参加了养老保险。户籍对农民工参保的影响通过两种途径：首先，户口为农村的农民工受教育程度普遍低于非农村户口的农民工，认知程度、阅历等都较低；其次，我国城乡二元结构依然明显，对于农村户口的农民工，用人单位更容易减少其福利待遇。

从婚姻状况上来说，已婚的农民工占71%；未婚的农民工占29%，大部分农民工都是结婚后来到城市打工。已婚的农民工中参保率为59.2%，未婚的农民工中参保率为37.5%，已婚的农民工参保率明显高于未婚农民工。未婚农民工年龄较低可能是影响其参保的一个因素，另外，已婚农民工家庭意识更强烈，对养老保障的需求更大，如表1所示。

1.2.2 就业特征

从外出打工时间来看，1年以内的农民工占7%，其中有25%的农民工选择了参保；1到5年的农民工占34%，他们中有60%选择了参保；5～10年的农民工占32%，有58.9%的农民工选择了参保；10年以上的农民工占27%，有48.3%的农民工选择了参保。大多数农民工外出打工时间在1～10年，1年以内的农民工最少，平均打工时间为6.7年，这表明农民工打工时间是比较短期的，社会融合问题仍然值得关注。打工时间在1年以内参保率最低，其原因为农民工需要缴纳至少 15 年的养老保险费才能按月领取保险金，许多农民工都认为缴费期太长不易流动，收益期太久远，不愿意参保。

在半年内有无更换工作方面，15%的农民工更换过工作，85%的农民工没有更换过。更换过工作的农民工中有25%参加了保险，而没有更换工作的农民工中有59.1%的人选择参保，半年内有无更换工作反映了农民工的流动状况，流动越频繁的农民工参保的可能性越小，当高流动性与缴费累计至少15年碰撞时， 农民工更加不愿意参加养老保险。

在定居打算方面，有202位农民工打算长期定居，206位农民工不打算定居，两类人群数量差不多，但是不希望定居的农民工多于希望定居的农民工。在希望定居的农民工群体中，参保率为57.4%；而不打算长期定居的农民工中，有50%的农民工选择了参保，有长期定居打算的农民工参加城镇养老保险的意愿更强，农民工在打工城市的融合问题仍然较突出。

月工资水平方面，2000元以下的农民工占7%，他们中有36.8%的人选择参保；2000元～4000元的农民工占50%，他们中有47.9%的人选择了参保；4000元～6000元的农民工占38%，他们中有66.7%的人选择了参保；6000元～8000元的农民工占3%，他们中有50%的人选择了参保；8000元以上的农民工占2%，他们中有42.9%的人选择了参保，如表2所示。农民工的平均工资为3862元，根据浙江省最低工资标准（2015），全省最低月工资标准调整为1860元、1660元、1530元、1380元四档，受调查的农民工中均达到此标准，说明农民工的工资收入得到保障。根据经济学理论，人们的可支配收入越高，則参与养老保险的需求也会越大。从调查结果看，收入与参保率先呈正相关关系再呈负相关关系，当收入高到一定程度时，虽然缴费不成为障碍，但是这些农民工不愿意把收入花费到缴费长、收益不高的养老保险中，养老保险的保障水平对于高收入的农民工说吸引力不强。

从工作单位来说，在政府机关、事业单位工作的农民工占2.5%，所有人都参加了保险；在国企工作的农民工占11.3%，其中有69.6%的人参与了保险，在普通企业工作的农民工占56.9%，其中56.9%的农民工参与了保险，个体户的农民工占29.4%，38.6%的农民工参加了保险。普通企业是吸收农民工劳动力最主要的单位，个体户占也有一部分，在国企、政府机关和事业单位工作的农民工最少。个体户和普通企业为了追求高利润，提高竞争力，通过不为农民工参保的方式来降低成本；而进入国企的农民工大多从事的是体力工作，没有获得正式编制，也有不少没有参加保险。响应国家号召，积极为员工参保的企业仍然太少，对用人单位的宣传教育、监督管理还未到位。

在劳动合同的签订方面，签订合同的农民工占71%；未签订合同的农民工占29%。2011年正式实施的《社会保险法》明确规定职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费，用人单位不办理社会保险登记、未按时足额缴费的要承担法律责任。大部分农民工都签订了合同，表明农民工的维权意识有所加强，但是仍有一部分农民工还未签订合同，因此还是要加强对农民工的维权知识教育。同时，签订劳动合同也有利于劳动者参保。

在单位态度方面，47%的单位组织职工参加保险，35.2%的单位鼓励职工自行购买保险，而17.8%的单位不鼓励购买保险。组织参保和鼓励职工参保的单位中，参保率达到63.9%，而不鼓励职工参保的单位中参保率仅为9.5%，单位态度对农民工参保率的影响非常明显。国企、政府机关和事业单位中有87.5%组织参加保险或鼓励职工参加保险，81.5%的普通企业和个体户组织参保或鼓励职工参加保险。国企、政府机关和事业单位的职工参加养老保险更为规范，普通企业用工不太规范，有一些单位没有组织参保，还有一部分单位甚至不鼓励购买保险，对用人单位的宣传教育、监督管理需加强，如表2所示。

1.2.3 政策了解与参保体验

从对养老保险政策的了解程度上来看，农民工中认为自己非常了解的仅占1.5%，其中所有的农民工都参保了。认为自己一般了解或比较了解的农民工占70.0%，其中有66.9%的人选择了参保。认为自己完全没有了解的农民工占28.5%，其中选择参保的农民工占32.2%，如表3所示。绝大多数人对当前养老保险政策是了解较少的，仍有不少的农民工对政策是完全不了解的，非常了解的农民工几乎没有。参保率与农民工对政策的了解程度成正比，农民工对养老保险政策越关心、越了解，越关注自身权益保障，则群参加养老保险的意愿就越强。2009年～2018年，我国政府已实施了一系列的社会养老保险制度改革，这些政策从理论上应大大提高了农民工的参保福利，而农民工对这些政策仍然缺乏了解，还需加强对农民工养老保险政策的宣传。

在了解养老保险政策的渠道方面，53.2%的农民工通过报纸、电视了解，40.9%的农民工通过政府宣传来了解，51.5%的农民工通过单位宣传来了解，27.8%的农民工通过朋友介绍，政府要加强对农民工的宣传以及对用人单位的教育，从而拓宽农民工认识养老保险政策的渠道。

在对养老保险的满意程度方面，17.8%的农民工对当前养老保险政策是非常满意的，其中37.5%的农民工选择了参保；47.8%的农民工是基本满意的，其中32.3%的农民工选择了参保；但也有34.4%的农民工感到不满意，他们中有30.2%选择了参保，农民工对政策的满意程度与参保率呈正相关关系。在调查过程中，笔者询问了一些农民工关于对政策感到不满意的原因，其一是养老保险的缴费对于这些农民工来说是一笔较大的支出，缴费后剩余工资不能覆盖每月基本生活所需，而且现行的养老保险缴费长、回报慢；其二是交得起缴费的农民工认为收入现在花费比存入养老保险未来再花费更好。结果表明农民工养老保险制度设计层面以及实施层面仍有不尽人意的地方。

在参保的人群中，参保动机为获得基本保障的占57%；为了子女的学籍占6%；为了落户的占8%；单位统一参保的占29%。农民工参保主要是为了获得基本保障，单位统一参保的比例不大，仍然需要加强对用人单位的宣传教育。而没有参加养老保险的农民工中，43.4%的农民工因为之前没有了解而不参加，这是最主要的原因，17.6%认为觉得养老保险没有什么作用，这表明需要加强针对农民工的政策宣传。32.4%的农民工因为经济条件不允许而放弃，还有6.6%的农民工因为年龄太大而没有参加保险，这反映了现行农民工养老保险政策的制定上存在缴费时期长、缴费负担重的问题，不能惠及所有农民工。

在参保的人群中，有38.7%的农民工曾经转移过个人账户，其中只有28.3%的农民工认为转移手续方便，认为转移手续繁琐的农民工是认为转移手续方便的农民工人数的两倍。虽然新政策中完善了养老保险制度体系，实现了养老保险关系的跨地区转移和跨城乡衔接，但是转移接续的手续仍然繁琐，农民工实际操作时存在较多困难，如表3所示。

2 结论与政策建议

2.1 结论

综上所述，农民工的个人特征、就业特征、政策了解与参保体验均会对其参保行为产生影响。

个人特征来说，女性农民工更加保守，参保率更高。已婚农民工家庭意识更强，对保险需求更大，参保率明显高于未婚农民工。年龄方面，20～50岁的农民工养老保险意识与养老保障需求最强烈，20岁以下农民工年龄小，没有防范老年风险意识，而50岁以上的农民工因为传统观念、年龄太大无法达到参保要求等原因参保率有所下降。参保率与受教育程度呈正相关关系，学历高的农民工受自身与外界影响，更愿意也更有能力参保。农村户口的农民工参保率更低，户口对参保行为的影响可能通过农民工自身阅历以及外界待遇不同两种途径。

在就业特征方面，打工时间在1年以内参保率最低，流动越频繁的农民工参保的可能性越小，有长期定期打算的农民工参加城镇养老保险的意愿更强。收入与参保率先呈正相关关系再呈负相关关系，现行养老保险回报不足以吸引高收入的农民工。签订劳动合同有利于農民工参保但仍有一部分农民工未签订合同。单位态度对农民工参保率的影响非常明显，但是仍然存在普通企业用工不太规范的问题，有一些单位没有组织参保，甚至不鼓励购买保险。

政策了解与参保体验方面，参保率与农民工对政策的了解程度成正比，但绝大多数农民工对当前养老保险政策是了解较少的，仍有不少的农民工对政策是完全不了解的，非常了解的农民工几乎没有。农民工对政策的满意程度与参保率呈正相关关系，农民工对养老保险不满意的原因主要在于养老保险缴费长、回报慢。调查中还了解到，认为转移手续繁琐的农民工是认为转移手续方便的农民工人数的两倍，转移接续的手续仍然繁琐，降低农民工参加养老保险的积极性。

2.2 政策建议

2.2.1 农民工需增强参保意识，提高自身参保能力

农民工群体普遍教育程度不高，意识不到养老保险的重要性，要积极利用身边资源，主动寻求政府帮助，提升自我维权意识，主动学习养老保险政策。许多年龄较大的农民工都有传统观念，积极接受新事物，参与政府举办的普及活动，从“养儿防老”的传统观念向保险养老观念转变，与时代接轨。

2.2.2 企业积极为农民工参保

鉴于我国劳动力已经出现用工荒的就业形势，企业应培养长期竞争力意识，积极为农民工参加保险有利于提高企业的声望，从而吸引农民工就业。不为农民工参保的短视行为既对农民工群体的利益有害，也降低了企业的竞争力与活力，职工不愿尽力完成职责、人心不齐，企业声望不佳，不利于企业的长期发展。

2.2.3 强化地方政府的责任

政府在推行养老保险政策时，需着重提高农民工对社会养老保险政策的了解和信任程度，提高农民工的参保热情，让更多的农民工参保、更好地享受养老保障权益；此外，应大力宣传社会养老保险政策，例如在农民工流量大的汽车站、火车站设置宣传点，在企业内部定期举办宣讲会。同时，大力开展“普法下乡”活动，详细说明缴费方法以及参保收益，使农民工真正认识到养老保险的重要性，提高风险管理意识。

在企业方面，许多企业之所以选择雇佣农民工是因为其劳动力价格低廉，便于管理，从很大程度上节省企业成本。各部门应加强宣传教育，强调为员工缴纳社会保险有利于提高企业在劳动力市场中的竞争力；同时加强监督管理，严禁无劳动合同、劳务合同的非法用工。一方面通过法律强制，另一方面通过税收减免等优惠措施调动用人单位为农民工参保的积极性；此外，还需加强对用人单位负责人的宣传教育，使他们明确自身所担负的责任。

参考文献

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①基金项目：2017年国家级大学生创新创业训练计划（GJ20170353014）。

作者简介：吕晨曦（1997-），女，汉族，浙江丽水人，浙江工商大学金融系就读，主要从事养老保险方面的研究。