权力清单制度的规范化运行研究：含义、困境与对策

崔野

摘 要：权力清单制度自正式提出和实施以来，在实践中有效制约和监督了行政权力的运行，产生了良好的制度功效。但若以制度的规范化运行为评价标准，则不难发现权力清单制度仍然在制定、执行、监督等环节上面临着一些困境。为了解决这些困境，实现权力清单制度的规范化运行，可以通过明确权力清单的制定主体与制定程序、形成上下一致的权力清单编制模式、完善相关的法律体系与配套制度、强化权力清单制度的严格执行、建立权力清单制度的动态管理机制等方式对其加以规范和完善。

关键词：行政权力；权力清单制度；规范化运行；权力制约与监督；依法行政

中图分类号：D63 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2018）05-0007-09

2013年党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确提出要“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，这是我国首次在国家层面正式提出权力清单制度的构想。随后，在历年《政府工作报告》及党和政府的重大会议中，均多次提及权力清单制度。特别是在党的十九大和十九届三中全会上，均再次重申要“加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子”“全面推行政府部门权责清单制度，规范和约束履职行为，让权力在阳光下运行”。权力清单制度的正式实施已有四年多的时间，成效明显。但时至今日，在实际操作层面，这一新生制度的推行仍面临着诸多困境，其中最为典型的困境便是其“规范化运行”问题。本文即以此问题为研究对象，尝试为权力清单制度的规范化运行提出合理、有效、可行的出路。

一、权力清单制度规范化运行的含义与标准

所谓权力清单，也称行政权力清单或政府权力清单，是指对于各级政府及其各个部门权力的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等予以详细统计，形成目录清单，为权力划定清晰界限。①权力清单制度是以权力清单为核心要件的，并辅之以其他配套制度和约束条件，从而依法规范行政权力的运作流程和运行边界，主动接受社会监督，实现依法行政、阳光行政的制度形式和制度体系。“清单”是这一制度的核心关键词，它既是权力清单制度的概念属性，也是权力清单制度的形式载体，②具有很强的复合意义：一方面，清单列表的形式明确规定了政府权力的范围，为政府行使权力框定了边界，以实现政府行为的不越位、不缺位和不错位；另一方面，清单的属性决定了必须要实现政务公开，保障公民的知情权，将权力的运行现状与流程置于公民和社会的监督之下。换言之，“厘权”与“晒权”是构成权力清单制度内涵的两大基础性要素。

在现代政治生活中，任何一项制度要想实现其理论上的功效，仅依靠良好的制度设计是远远不够的，更重要的是要严格按照制度的内在规律与运行规则来执行制度，使其有据、有效、有序地得到推行，即实现制度的“规范化运行”。党的十九大进一步提出要“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”，这清晰地描绘出了权力运行的三大环节。事实上，包括权力清单制度在内的任何一项制度的实际运转，也同样涵盖这三大环节。根据“制定科学、执行坚决、监督有力”的基本原则，权力清单制度的规范化运行包括以下五条具体的标准。

1.权力来源的法定性

权力来源的法定性是指权力清单的制定应坚持“权力法定”原则，即列入清单中的行政权力并不是政府目前实际享有和行使的权力，而是由法律法规明确规定和授权的、具有明确法律依据的权力，任何与法律规定相抵触的内容都是违法的和无效的。换言之，权力清单本身既不能新设权力，也不能扩大权力的范围。这里所称的“法”，是指广义上具有法律约束力的规范性文件，包括宪法、法律、行政法规、部门规章、地方规章等，它们共同构成了权力清单的制定依据和内容来源。

2.制定主体的明确性

权力清单的制定主体应当是明确的，不应存在制定主体间的交叉、模糊或冲突。目前，关于权力清单的制定主体，学界形成了三种代表性观点：一是认为权力清单应由狭义的行政机关来制定，即各级政府及其组成部门；二是认为应由广义的行政机关来制定，即不仅包括政府及其组成部门，还包括法律法规授权的组织、行政机关委托的组织乃至党委、政协等机关；三是认为应由国家权力机关来制定，即各级人民代表大会及其常务委员会。这三种观点都有各自的论据作为支撑，或许很难比较出哪种观点具有绝对的优势。但不可否认的是，不同观点的争鸣恰恰折射出当前权力清单制定主体的无序现状，而这正是制约权力清单制度规范化运行的根本因素之一。

3.制定程序的科学性

一般来说，制定主体的确认与制定程序的启动存在着逻辑上的先后关系，在明确了权力清单的制定主体之后，便进入其具体的制定阶段。随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍。③如若制定程序存在隐患，那么该程序的产物也必然是不合理、不完善的。④由此可见制定程序的科学性在制度运行过程中的重要作用。

就具体的制定程序而言，一份完整、规范的权力清单的产生，至少应包括法律依据的梳理、厘权、清权与放权、确权、清单的审查与批准、晒权等若干阶段。这些前后衔接、环环相扣的阶段共同構成了一套科学的权力清单制定程序，不可前后倒置，也不可顾此失彼。需要指出的是，上述几个阶段只是权力清单制定的一般程序，并不排除根据某些特殊情况进行相应的增减。但无论如何变化，其基本的原则是一致的，即要以保证制定程序的科学性为出发点，发动多方主体共同参与到制定过程中，避免权力清单的制定由一方所垄断。

4.编制标准的一致性

权力清单的编制应遵循一定的编制标准，形成统一规范的编制模式。这种编制标准的一致性主要包括以下四个层面。

首先，法律依据的一致性。如前所述，列入清单中的行政权力应有明确的法律依据，这种法律依据是广义上具有法律约束力的规范性文件，但不应包括政府自行发布的“红头文件”“工作职责”等类似的政府内部文件。

其次，权力分类标准的一致性。行政权力根据不同的标准可以分为多种类型，例如，可根据权力的属性将其分为行政许可权、行政审批权、行政处罚权等多个类别，也可以按照具体的职能部门加以划分。无论采用哪一种分类标准，重要的是要保证从中央到地方都使用相同的分类标准，以免列入清单中的权力出现重复、遗漏或模糊。

再次，清单内容的一致性。从内容方面来看，每份权力清单至少应包括两个部分，即行政权力的基本信息和权力的运行流程。前者主要包括行政权力的事项名称、实施主体、实施依据、承办机构等，后者主要包括行政权力运行中的办理程序、办理流程等。⑤这两部分是权力清单的基本组成部分，任何内容上残缺、不完整的权力清单都是不符合编制标准一致性这一要求的。

最后，公布机构与方式的一致性。权力清单是由每个具体的政府职能部门来公布，还是汇总到本级政府中，由政府统一公布，抑或是由“权力清单工作领导小组”或“编办”这样的专门机构来公布，需要由中央加以明确。另外，随着信息技术的发展，除传统媒体和纸质方式外，可供政府选择的公布方式也趋于多样化。无论是纸质方式还是电子方式、传统媒体还是新媒体，各级政府都应将便于民众知晓和查阅作为首要的考虑原则，并在此基础上采用统一、便民、一目了然的公布方式。

5.执行过程的严格性

制度执行是将目标转化为现实的唯一途径，也是制度的灵魂。广义来说，制度的执行过程不仅是将制度由文本转变为现实的过程，也是根据执行中的经验和不足，对文本不断修正的过程。由此可以推导出执行过程严格性的三个标准：执行有力、监督有为、纠错有门。

执行有力是制度执行过程严格性的直观体现。它是指在权力清单制度的执行过程中，要坚决、严格地按照制度设计的标准、规范、程序、方式、时限等各项要求来加以实施，不得使用敷衍性执行、表面性执行、选择性执行、扩大性执行、变通性执行等规避手段，确保制度执行的不走样、无偏差，实现权力清单制度的预期价值。

监督有为是制度执行过程严格性的重要保障。出于“理性经济人”的思想，仅靠政府自身的意识自觉是难以保证制度的严格执行的，这时就需要对执行主体加以严格的监督，对其形成外在的威慑力，使其不想、不敢也不能将制度的执行过程流于形式。要想充分发挥监督的功效，实现监督有为，则需要形成包括内部监督与外部监督、程序监督与过程监督在内的复合监督体系，赋予相关监督主体以独立的、不受干扰的身份和地位，并完善与之相衔接的追责机制和纠错机制。

纠错有门是制度执行过程严格性的必然要求。监督不是目的，在执行过程中出现错误也不可怕，重要的是在发生错误之后能够及时将其纠正。纠错有门正是与执行有力和监督有为紧密衔接的阶段，主要包含两层含义：一是针对制度的执行者而言，当其执行理念、手段、方式出现偏差时，在监督者的教育、督促甚至制裁下，执行者要主动纠正自身存在的偏差，并保证不再出现类似的错误；二是针对制度本身而言，当在执行过程中发现了制度设计的弊端、缺陷或消极作用时，应通过制度的修正机制迅速对其加以修补和完善，以使其在预设的轨道上规范化运行。

在推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，实现权力清单制度的规范化运行具有十分重要的现实意义：首先，权力清单制度的规范化运行有助于更好地发挥这一制度的作用。如前所述，一项制度能否发挥其预期的作用与其运行状况密切相关，规范化运行能够避免权力清单制度在推行过程中的各自为政、标准不一、形式主义等弊端，以达到权力清单制度的预期效果。其次，权力清单制度的规范化运行有助于带动相关法律和制度的完善。权力清单制度的运行是一个复杂的体系，需要以《立法法》《行政审批法》《行政处罚法》《政府信息公开条例》等多部法律法规作为法制基础，同时也会涉及到政府信息公开、依法行政、行政问责、公民参与、电子政府等多项配套制度。因此，权力清单制度的规范化运行必然会带动相关法律和制度的补充与修正，促进国家治理体系的完善。最后，权力清单制度的规范化运行有助于回应民众需求，维护民众权益。实施权力清单制度的根本目的，说到底是为了有效制约和监督权力的行使，防止权力的滥用，维护民众的合法权益与切身利益。也正是基于这一目的，權力清单制度的规范化运行要求将社会力量和普通民众吸纳到从制定、执行到监督、修正的整个环节中来，倾听民众意见，回应民众需求，防止制度的异化和虚化，更好地维护广大民众的权益和利益。

二、权力清单制度规范化运行面临的困境

当前，全国各级政府推行权力清单制度的热情空前高涨，这种高涨既来自于中央全会的要求和国家领导人的指示，更有来自对现实行政权力运行缺陷所引发大量社会问题进行反思而形成的共识，⑥其推行力度不可谓不大，实施成效不可谓不好。但若以制度的规范化运行为分析视角，并比照上文所提出的几条标准，则不难发现权力清单制度在实际的运行过程中仍然面临着一些困境，这些困境的存在严重制约着其规范化运行的程度和成效。

1.权力清单的性质定位模糊不清

权力清单在性质上是一种具有约束力的规范性文件，还是政府向社会公开的一种信息，抑或是其他类型的政策文本，至今仍未得到明确的确认，进而导致权力清单制度在推行过程中面临着种种困境。学者申海平认为，行政机关发布权力清单的行为，与《政府信息公开条例》中的第9、10条的规定十分契合，在本质上是一种将政府信息向不特定相对人的公开。由此他得出结论，权力清单不宜定位为行政规范性文件，它只是向公众公开的政府信息中的一种，否则将造成权力清单僭越法律的局面出现。⑦但也有学者认为，权力清单是一种具有约束力的规范性文件，这种规范性文件又可以细分为两个类型：一种是认为权力清单具有行政规范性文件的性质，⑧另一种则认为权力清单属于规范性法律文件。⑨但无论是何种类型的规范性文件，对政府而言都具备一定的约束效力。也就是说，依清单行政是政府的义务，不按照清单的要求行政就是不作为或乱作为，甚至是违“法”的。

权力清单的性质之所以如此重要，是因为不同的性质定位决定了其约束力的强弱和权威性的高低。笔者认为，国家推行权力清单制度至少包含着两个基本目的：一是规范行政权力的运行，实现依法行政；二是将政府所依法享有的权力公之于众，实现阳光行政。这两大目的可从《决定》中的原文及其所在的大标题下得到证明。将权力清单定位为政府向社會公开的一种信息，则会赋予政府以相当大的自行决定的权力，对政府的约束力难以保证，这样也仅仅是在阳光行政的层面上契合了权力清单制度的初衷；而若将其定位为规范性文件（包括法律规范性文件与行政规范性文件），虽然会对政府产生较强的约束力，有助于实现依法行政，但这种定位对于阳光行政的意义并不明显。总之，无论是政府信息，还是规范性文件，都难以完全涵盖权力清单制度的作用和价值。也正是如此，权力清单的性质定位问题将会在很大程度上影响权力清单制度的规范化运行。

2.权力清单的制定主体存在争议

在权力清单的制定主体这一问题上，虽然学者们基于各自的论据提出了不同的观点，但置身于现实的行政生活中，几乎所有的权力清单都是由政府自身所制定的，这样就极容易陷入“自我认定、自我执行、自我裁量”的怪圈中，难以真正发挥权力清单制度的作用。正如英国政治思想家洛克所言：“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以极大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益。”⑩政府既是“运动员”，又是“裁判员”的身份角色不符合自然公正的原则，应当予以摒弃。

从法理上看，政府作为国家权力机关的执行机关，是无权规定自身权力范围的。因为政府本身既不是权力的法理来源，也不是权力的法理裁量者。B11有资格制定权力清单的主体应当是授予政府权力的主体——人民及其代表机构，即人民代表大会。各级人大及其常委会作为地方立法机关，不仅可以对上下级的法律、法规进行必要的梳理，而且可以有效地监督政府部门行使行政权力，维护宪法和法律的权威，B12防止权力清单制度流于形式。

但由人大来制定权力清单，又会引发另一个困境。一方面，政府权力的法律来源广泛分布在法律、行政法规、行政规章等各种规范性文件之中，极为分散零碎，且不同地区、不同职能的政府部门所行使的权力在数量上和种类上也存在着很大的差异，这就使得由人大来对本级政府及其所有的职能部门所享有的行政权力进行毫无遗漏的梳理和分类几无可能；另一方面，我国的人大代表并非专职，而是有各自的本职工作，每名代表的工作时间和精力受到分割，且相当一部分人大代表对法律知识的理解和应用能力难以满足法律工作的专业化要求，仅依靠人数有限的法制工作委员会等类似的内设机构难以完成这项纷繁复杂的工作，这亦导致由人大来制定权力清单存在着能力上的不足。由此可见，如何平衡权力清单制定主体的资格缺失与能力不足，是亟待加以规范和解决的一个难题。

3.权力清单的制定程序宽严各异

从当前各地方政府的具体做法来看，权力清单的制定程序依旧各行其是，宽严不同，既未形成标准统一的流程环节，又缺少权力机关、专家学者、民众等其他主体的广泛参与，权力清单的制定更像是一场政府自导自演的“政治秀”。

权力清单制定程序的宽严各异可以从两个方面加以证明：一方面，就具体的环节步骤而言，各地的做法很不统一，有分为三步的，有分为四步的，还有其他多种做法。例如安徽省将权力清单的编制程序分为三个阶段，即部署清理阶段、集中审核阶段、公布运行阶段；重庆市的编制过程则分为动员培训、部门清理、权项处置论证、审定与公开等四个环节。与安徽省、重庆市的做法不同，武汉市将制定权力清单列为市十三届人大的议案之一，在制定程序方面做得相对较为完整。省级或副省级政府编制权力清单的程序尚且如此不一致，数量众多、分布广泛、差异巨大的基层政府在制定程序方面存在的乱象也就可想而知了。另一方面，就制定过程中的参与主体而言，多数权力清单的制定都是由政府所垄断，做得稍好的也只是提请同级党委或人大的批准，而鲜有专家学者、社会团体、民众等权力体系外的主体的参与。由此导致广大民众对于权力清单是如何产生的、内容是什么、有什么意义等问题的认知程度不足，而只是被动地接受，难以真正实现权力清单制度规范权力运行、方便民众生活的设计初衷。

简而言之，目前绝大多数权力清单的产生都缺少严格、统一的制定程序，多为政府内部的封闭操作，鲜有其他主体的广泛参与，这样既难以保证权力清单的合法性与正当性，也无法充分体现社会主义民主政治的价值诉求。

4.权力清单的编制模式标准不一

站在普通民众的角度来观察权力清单，首先注意到的不是其制定主体的不明确或制定程序的不规范，而是其编制模式的混乱与随意，标准不一。正如有的学者所言：“权力清单的制定由于缺乏统一的指导和要求，没有形成全国统一的标准和体系，地方各级政府按照自己的理解确定清理原则、规格，清理并公布出来的清单五花八门。”B13这种编制模式上的标准不一主要体现在以下五个方面。

第一，权力来源依据的不一致。这一问题突出表现为有的地方认定行政权力的法律依据包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章，有的地方认定权力的法律依据还包括“红头文件”等其他文件，存在着用“红头文件”的方式自行设定一些法无明文依据的权力，B14还有的地方则扩充到省政府三定方案文件，B15法律依据来源众多，标准不一。

第二，权力分类标准的不一致。从权力清单梳理的程序来看，对权力事项进行分类是权力清单制定中的基础步骤。B16但在现实中，各级政府的做法则明显呈现出“上下不一致，左右不统一”的特征，即便是以行政权力的法律属性为标准进行分类，所划分出的权力种类与数量也不尽相同，少则七八项，多则十多项。此外，几乎所有的地方政府都单独列出了“其他权力”这一项，但在本质上这却是一种“兜底性条款”，是为含混不清或依据不明的行政权力所设立的“庇护所”。

第三，职能相同或相近部门的清单内容相差过大。例如，大连市与青岛市同为我国重要的沿海开放城市，两市的自然条件、发展程度、行政级别、城市定位等相同或相近，常被用来进行比较。在环保领域，大连市环保局公布的权力清单中共有93项行政权力，青岛市环保局仅有57项；而在海洋领域，大连市海洋与渔业局共有96项行政权力，青岛市海洋渔业局则有172项，B17两者相差近一倍。这种情况并非个例，它也从另一个方面印证了各地在行政权力的梳理过程中没有遵循统一的标准。

第四，清晰程度的不一致。目前，多数的地方政府，特别是区、县一级的基层政府，公布的权力清单中仅列有事项名称、子项名称、事项类别、实施机构等有限的信息，而在地市级及以上政府公布的权力清单中，大多数还包括权力的设定依据、职权编码、承办部门、查询方式、流程图等更为详细的信息。权力清单内容的清晰程度的不一致，不仅不利于权力清单制度的规范、良性运行，也不符合便民服务的要求，有可能会为民众的申请、审批、监督等事项增加不必要的麻烦。

第五，公布机构与公布方式的不一致。权力清单的正式发布，有的是政府本身发布的，有的是政府编制管理部门或者审批制度改革工作小组发布的，还有的以政府信息公开工作机构的名义发布，B18公布机构呈现多样化的特征。另外，从权力清单的公布方式来看，有的是通过网络在政府官网上进行发布，有的是通过报纸、电视等传统媒体来发布，有的是以“公告”“通知”等政府文件的形式发布，亦未形成统一规范的公布方式。而且各地区、各级政府及其职能部门之间并没有按照相对统一的标准和模式对权力进行清理和公布，导致权力清单的制定和公布极为混乱、随意，不便于行政相对人和广大群众查询使用。

5.权力清单的执行过程出现偏差

在权力清单制度的推行过程中，地方政府，特别是某些基层政府在执行理念和执行方式等层面出现了一些误区和偏差，导致权力清单制度的实施效果受到很大的影响，也在一定程度上制约了权力清单制度的规范化运行。具体来看，这种偏差主要包括以下四个方面。

一是存在消极应对、形式主义的问题。公共选择理论认为，政府及其工作人员也是谋求自身利益的“理性经济人”，不可避免地将行政权力作为谋取私利的工具，由此产生“官本位”思想和对权力的迷恋。而权力清单制度对政府来说无异于是“割肉”，所面临的阻力可想而知，这也可以解释为什么各地推行权力清单制度的进展不一，成效各异。例如，有的地方政府以“清水衙门”為由，变相抵制中央和上级政府的要求，使得权力清单制度没有得到及时的展开；有的地方政府虽然公布了所谓的权力清单，但这只是在中央政府的压力和要求下，为应付检查而对权力进行的简单化、程式化梳理，形式主义严重；有的政府部门只是将原本的工作流程进行了梳理，对于权力清单的质量、合理性和合法性没有进行检验；还有的政府部门将权力清单当作“懒政”和“不作为”的借口，凡是不在清单范围内的事项，即使群众有需求也以种种理由来逃避。

二是将权力清单片面等同于简政放权。简政放权固然是推行权力清单制度的目标与价值之一，但绝非全部。毫无疑问，在行政权力急剧扩张的现代社会，政府将自身的权力触角从某些不必要的领域收回不仅符合社会主义市场经济体制的要求，也是减轻政府负担、提升政府效能的需要。也正是基于此，党中央才将推进简政放权列为全面深化改革的目标之一。然而，部分地方政府将推行权力清单制度片面地等同于简政放权，单纯追求行政权力在数量上的缩减，一味做“减法”，甚至将应由本部门保留的权力也进行了清理或下放，同时也将服务的责任和义务进行了规避，即所谓在削减权力的同时，也推卸掉政府的服务功能，或者不作为，或者不敢作为。事实上，政府某些方面的权力，特别是监管与调控方面的权力不仅不应该削弱，而且还必须强化。

三是将权力清单简单等同于“职能清单”。严格说来，职能清单列举的只是某一行政机关所应履行的职责和功能，体现了该机关设立的原因和所要完成的使命。权力清单与职能清单最根本的区别在于，前者以行政机关所享有的行政权力为核心，其内容均有法律、法规的明确授权，法治色彩浓厚；而后者只是出于任务导向而由本部门自行设定的工作列表，没有统一的法律标准，人治色彩相对较强。据此来反观目前的地方实践，某些基层政府简单地将权力清单等同于职能清单，只是改换了名称，二者的内容并没有实质性的不同。

四是监督体系的缺失与弱化。在权力清单的制定和执行基本都由政府所垄断的现实情况下，监督体系的完整性与独立性便具有了更为重要的意义。但反观目前的实际状况，我国尚未就权力清单制度的运行构建起完整的监督体系，通常只是由政府内部的上级机关或监察机关来进行范围有限的考核或评估，做得相对较好的地方也只是在权力清单的制定过程中征求了同级党委或人大的意见，民主党派、社会团体的作用十分弱化，真正意义上的监督无从谈起。特别是作为委托人的公民本身就具有对代理人——政府进行监督的主观诉求，然而其直观的利益表达却未能对政府的行为产生有效的约束作用。由此推知，能否发挥公民监督的积极作用将会是影响权力清单制度持续规范化运行的重要因素之一。

三、推进权力清单制度规范化运行的对策

一项制度的预期功效能否在实际的推行过程中最终转化为民众的福祉，很大程度上取决于其运行的规范与否。虽然党中央、国务院早已颁布《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（以下简称《指导意见》），但其内容仅包括基本要求、主要任务、组织实施等三部分，大多是一些概括性、抽象性的原则和要求；且其仅为行政机关内部颁行的一种“意见”，并不具有法律约束力，这些都决定了《指导意见》难以对下级政府产生足够的约束作用，也难以改变目前权力清单制度在推行过程中所面临的多种困境和乱象。为了补齐制度短板，实现权力清单制度的规范化运行，可以从以下五个方面来进行优化和完善。

1.明确权力清单的制定主体与制定程序

制定主体与制定程序是实现权力清单制度规范化运行的源头性问题，必须要对其加以清晰、明确的规定。在制定主体方面，为了实现主体资格与专业能力之间的平衡，建议由各个具体的政府职能部门在规定的时间内分别梳理本部门所依法享有的权力事项，形成初步的权力清单样本。再统一汇总到本级政府中，由政府统一提交至同级人大进行合法性审查。若审查通过，则由政府作为唯一的发布主体向社会公开发布；若审查未通过，则需对原有的权力清单进行修改，继而再次提交审查，直至审查通过。简言之，即是“职能部门草拟，同级人大审查，政府统一发布”。这样不仅发挥了政府在权力梳理环节中的自身优势，又赋予权力清单以必要的合法性与法律效力，可有效解决主体资格与专业能力之间的矛盾。

在制定程序方面，为了改变各地自行其是、标准不一的现状，可根据自上而下的原则，由中央政府对具体的制定程序加以明确的规定，并尽快制定和发布国务院及其职能部门的权力清单，以对下级政府起到表率和示范的作用。此外，一套科学、完整的制定程序，不仅要有政府的起草和人大的审查，也需要社会团体、专家学者、民众等多种主体的共同参与。因此，可在人大进行合法性审查之前向社会公示，或组织听证会、讨论会、说明会等，集中听取各方的意见和建议，以保证权力清单制定环节的科学性与民主性。

2.形成上下一致的权力清单编制模式

权力清单制度的严肃性和严格性需要从中央层面制定全国统一的规范予以确保。作为权力清单制度的直接载体和表现形式，各级政府的权力清单应形成上下一致的编制模式。具体来说，主要包括以下三个层面。

首先，形成一致的行政权力分类标准。各级政府应统一按照《指导意见》中列明的行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等十项类别对权力进行分类，既不能自设其他分类标准，也不能随意扩大或缩小权力范围。需要特别指出的是，在这十项权力类别中，应着重加强对“其他类别”的管理。这是因为在本质上，“其他类别”属于一种“兜底条款”，而兜底条款是一项立法技术，它将法律法规没有包括的、难以包括的或难以预测的内容都包含在这个条款中。因此，在对行政权力进行分类时，应力求做到全覆盖、无遗漏、可识别，尽量避免以大而空的“兜底条款”来简化分类。

其次，形成一致的权力清单内容。各地应按照《指导意见》的要求完善权力清单的内容，详细列出与行政权力有关的各项信息，特别是与广大民众日常生活联系密切的基层政府以及公安、民政、教育、卫生、市场监管、社会保障等职能部门，更要在清单的内容上加以细化，以方便民众的查询和使用。

最后，形成一致的權力清单公布方式。权力清单在通过了权力机关的审查和通过之后，同级人民政府应以便于民众知悉和查询为出发点，统一在政府官方网站上将权力机关的批准文件与权力清单的具体内容进行公布，并通过报纸、电视、新媒体等多种传播媒介向社会广而告之。另外，考虑到不同年龄群体的差异性特征，各职能部门应广泛运用宣传栏、宣传单页、电子屏幕、人工咨询等方式向前来本部门办理相关业务的民众进行宣传和讲解。

需要说明的是，强调上下一致性并不意味着否定地方自主性。事实上，由于我国各级政府在行政级别、自然条件、机构设置、社会发展程度等客观条件上存在着很大的差异，导致各地在制定各自的权力清单时难免会各有侧重，略为不同。因此，应在坚持上述几个基本原则的前提下，赋予各级地方政府以一定的自主性，允许他们在行政权力的数量、运行程序、行政机构的设置、行政职能的配置等方面进行有限度的合理调整与修适，以达到共性与个性的有机结合，中央政策要求与地方实际状况的良性协调。

3.完善相关的法律体系与配套制度

权力清单制度并不是孤立存在的，其规范化运行需要以相关的法律体系为基础、以配套的制度为补充，只有这样，才可以为权力清单制度的规范化运行提供坚实的保障。由此，法律体系与配套制度便具有了极为重要的意义，需要各级政府和权力机关不断加以完善。

一是要明确权力清单的法律性质。目前，不同学者所主张的各种观点都难以全面、准确地界定权力清单的性质，往往会陷入顾此失彼的境地，并在实践中产生一系列弊端。为了有效解决这些弊端，全国人大应当在相关法律中明确规定权力清单的法律性质，或由国务院制定《政府权力清单管理条例》等专门的行政规章，并赋予其以较高的法律位阶和约束力，以改变当前“学术研究观点不一、地方政府各行其是”的现状，从根本上为权力清单制度的规范化运行保驾护航。

二是要完善相关的法律体系。一方面，要以《立法法》为核心，完善《公务员法》《行政许可法》《行政强制法》《行政处罚法》等法律的相关条款，将权力清单制度的精神嵌入到这些法律之中。特别是应将《政府信息公开条例》适时上升为《政府信息公开法》，以改变目前政府选择性公开、表面性公开的现状，为阳光政府的建设构建法制保障。另一方面，及时修改和废止那些不适应全面深化改革要求和制约市场在资源配置中起决定性作用的法律法规，特别是要集中清理、修改和废除各级行政机关自行颁布的涉及行政相对人权利义务的“红头”文件。这是实现政府法定职责必须为、法无授权不可为的基础，也是深化完善权力清单制度的基本保证。

三是要完善相关的配套制度。在权力清单制度规范化运行的各个环节中，各种配套制度起着支持、补充和润滑的重要作用。因此，应着力完善民主决策制度、听证制度、公民参与制度、政务公开制度、行政问责制度等与之相衔接的各项制度，特别是在“互联网+”的信息化背景下，各级政府要大力加强电子政务制度建设，将包括权力清单在内的各项政府信息及时在政府网站上公布，对权力清单制度的实施效果进行群众满意度的大数据分析，运用安全、方便、迅捷的互联网技术，为权力清单制度的规范化运行提供技术支持。

4.强化权力清单制度执行的严格性

当权力清单逐步建立，权力运行的程序、环节、过程、责任逐渐规范，就应该强调怎么执行、执行是否到位的问题，这关乎权力清单制度的最终成效。为了保证权力清单制度在执行过程中的严格性和严肃性，可从意识自觉、内在激励、外在约束三个方面进行强化。

其一，加深各级政府及其工作人员对权力清单制度的认知和理解，形成执行者的意识自觉。意识是行动的先决条件，只有执行者对权力清单制度的意义、内容和要求有了全面准确的认识，才能切实将其转化为实践。因此，要着力加深各级政府及其工作人员，特别是基层政府和一线人员对权力清单制度的认知程度，消除认识误区，统一思想，明确任务，形成执行者自身的意识自觉。

其二，将权力清单制度的执行情况与政府及其工作人员的考核相挂钩，形成内在的激励因素。意识层面的认知仅是保证制度严格执行的第一步，更为重要的是将这种意识认知转化为行动自觉。基于此，一方面，可将权力制度的执行情况纳入到政府年度考核的内容中，由上级政府对下级政府或由本级政府对其职能部门进行专项考核，以此来激发各级政府、各部门认真推行权力清单制度的积极性；另一方面，也可将权力清单制度的执行情况与公务员的个人绩效考评相挂钩，以自身的利益来驱动相关公务员更加严格地执行权力清单制度。

其三，强化对权力清单制度执行全过程的监督，建立责任追究制度，形成外在的约束机制。内在激励是动力，外在约束是压力，内外兼施方能实现效用的最大化。为此，应着重加强对权力清单制度执行过程的监督。一方面，要着力完善政府内部的监督体系，发挥层级监督和审计监督的作用，构建起政府一线部门同政府内部的组织人事、审计、监察等部门的协作联动机制；另一方面，要健全政府体系之外的监督形式，如人大的立法监督和质询监督、党内的纪律监督、各民主党派的民主监督以及社會力量的广泛监督等，形成监督合力。特别是要与当前正在大力推行的国家监察制度有机结合起来，将权力清单制度的实施情况纳入到监察的内容体系中。此外，监督与追责是紧密相连的，一旦发现相关执行者出现不作为或乱作为的情形，应及时通过责任追究制度或责任倒查制度对相关责任人进行问责，形成严厉的外在威慑和约束，保证权力清单制度的严格执行。

5.建立权力清单制度的动态管理机制

权力清单制度的规范化运行是一个持续进行的过程，不会一蹴而就，也不会一劳永逸，更不会一成不变，而是要随时根据法律法规的立改废释情况、行政管理体制和行政机构设置的改革情况、经济社会的发展情况以及实践中的经验教训等来进行调整，即要建立权力清单制度的动态管理机制。

所谓权力清单制度的动态管理，是指根据主客观条件的发展和变化，对权力清单制度的内容、依据、时效性、执行方式等加以不断的调整、修正和完善，以实现制度运行过程与社会现实条件的相契合。具体来看，这种动态管理机制主要包括以下三个方面的内容：一是建立常态化的调整机制。各级政府在正式公布各自的权力清单后，应确定一个固定的时间节点对权力清单的内容进行调整。当该时间点临近时，各级政府要统筹考量在这一周期内的权力清单制度的实施效果、存在的问题、客观条件的变化等因素，并以常态化、主动式的调整方式对上述问题加以完善。二是建立权力清单制度调整的触发机制。在权力清单制度的某一实施周期内，有可能会出现迫使其进行非常态化调整的重大事项，如新法律的制定或施行、原有法律的修改或解释、国家政策的转变、行政机关的取消或新设、经济社会情况的重大变化等。在这些情况下则应因时制宜，及时将这些重大事项作为调整权力清单制度的触发点，以实现该制度的与时俱进。目前的当务之急是，在各级政府基本完成新一轮的行政机构改革任务后，要及时对原有的权力清单进行修订，以保证权力清单的时效性，实现清单内容与现实情况的相契合。三是建立多渠道的民众反馈机制。既然推行权力清单制度的根本目的是更好地维护人民的权益和利益，那么，倾听民众的反馈和回应也就尤为重要了。因此，应当建立多种渠道的反馈机制，对民众的意见和要求进行认真的筛选、比较和评估，并对其中具有现实意义和可行性的建议加以采纳，以民众的力量来倒逼权力清单制度的动态管理，助力权力清单制度的规范化运行。

四、结语

从党的十八届三中全会提出的“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”到十九届三中全会提出的“全面推行政府部门权责清单制度，让权力在阳光下运行”，不仅反映出党和国家严格规范行政权力运行的决心和态度，更表明权力清单制度的建立和实施正在逐步由地方政府扩展到包括中央政府在内的整个政府体系，权力清单制度必将不断走向成熟和深化。作为“把权力关进制度的笼子”的重要抓手，权力清单制度为行政权力的运行设定了框架和边界，彰显了建设法治型政府、阳光型政府、服务型政府的价值依归。

不可否认，权力清单制度会导致对既有的利益格局和行政方式的重大变革，也必然会面临诸多的困境和挑战，其规范化运行仍然任重道远。只要各级政府能够以壮士断腕的魄力打破利益固化的藩篱，以抓铁有痕的勇气直面各种困难，创新思路、周密部署、因地制宜、有的放矢，就一定会形成“制定科学、执行坚决、监督有力”的权力清单制度规范化运行机制，实现政治生态的风清气正。

注释

①程文浩：《国家治理过程的“可视化”如何实现——权力清单制度的内涵、意义和推进策略》，《人民论坛·学术前沿》2014年第5期。

②田进、卓文婧、朱利平：《权力清单制度：概念、过程及调适——以武汉市“三联”权力清单制度为例》，《中国机构改革与管理》2015年第5期。

③[英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳译，中国大百科全书出版社，1997年，第194页。

④李任杰、王伟：《简论“权力清单”及其对政府权力的制约》，《中共青岛市委党校学报》2014年第4期。

⑤⑦申海平：《权力清单的定位不能僭越法律》，《学术界》2015年第1期。

⑥杜敏：《权力清单制度：理论维度、现实困境与发展展望》，《科学社会主义》2015年第5期。

⑧B18陈向芳、邓薇：《价值定位与路径导向：权力清单制度再思考》，《中共福建省委党校学报》2015年第8期。

⑨林孝文：《地方政府權力清单法律效力研究》，《政治与法律》2015年第7期。

⑩[英]洛克：《政府论（下篇）》，瞿菊农、叶启芳译，商务印书馆，1982年，第89页。

B11赵福生、荀一成：《推进权力清单制度的实施原则与方略》，《领导科学》2015年第2期。

B12B14俞道融、齐宁、关鑫、王天依、陈杰：《地方政府权力清单制度法治化研究》，《理论界》2015年第4期。

B13石亚军：《当前推进政府职能根本转变亟须解决的若干深层问题》，《中国行政管理》2015年第6期。

B15罗亚苍：《权力清单制度的理论与实践——张力、本质、局限及其克服》，《中国行政管理》2015年第6期。

B16刘妤：《政府权力清单制定中的权力事项分类问题研究——以上海市权力清单为例》，《珠海市行政学院学报》2015年第6期。

B17参见大连市行政审批制度改革办公室和青岛市机构编制委员会办公室的官方网站。

责任编辑：浩 淼 文 刀

Abstract：Since the power list system was formally put forward and implemented， it has effectively restricted and supervised the operation of administrative power in practice， and has produced a good system effect. However， if we evaluate the power list system based on the perspective of standardized operation， we can easily find that this system still faces some difficulties in the aspects of formulation， implementation， and supervision. In order to effectively solve these difficulties and realize the standardized operation of power list system， we can take the following measures： standardizing the formulating subject and formulating procedure of power list， forming the same staffing patterns of power list consistently up and down， improving the relevant legal systems and supporting systems， strengthening the strict enforcement of the power list system， and establishing dynamic management mechanism of power list system.

Key words：administrative power； power list system； standardized operation； restriction and supervision of administrative power； administration according to law