国内高校公用房有偿使用管理模式调研

马姝婷， 果雅静， 刘 梅， 王亚东

(中国农业大学 国有资产管理处, 北京 100083)

在高校的建设发展过程中,切实做好公用房资产的管理工作,关系到学校的整体稳定和综合发展。在有力保障学校正常运转的前提下,如何科学管理、优化资源配置,避免国有资产的闲置、浪费和流失,最大限度地发挥公用房产资源的效益和作用,实现公用房资产的合理配置,是高校管理工作面临的一个重要课题。

1 高等学校公用房管理制度实施现状

近十几年来，高等学校在不断进行公用房管理改革尝试。1997年清华大学率先对公用房使用管理进行了突破性改革,摒弃了沿用几十年的公用房分配模式——无偿“供给制”,推行新的公用房使用管理模式——有偿使用制,收到较好的效果。此后,北京大学、浙江大学、上海交通大学、复旦大学、哈尔滨工业大学、北京理工大学、大连理工大学、华南理工大学、西北农林科技大学等纷纷进行公用房管理使用改革,建立起适合本校的公用房有偿使用管理体系。

本研究对教育部75所直属高校、39所“985工程”高校以及部分农业类高校进行了调研(见表1),可见目前采用市场化资源配置方式实施公用房有偿使用管理制度是国内高等学校普遍采用的管理方式。通过公用房有偿使用管理制度,发挥杠杆作用,能够合理建立分配机制,逐步实现公用房规范化和程序化管理,可以优化公用房资源配置,切实提高房产资源的使用效益。

表1 不同类型高校的公用房有偿使用实施情况

2 公用房有偿使用管理制度的制定和实施流程

本研究选取了45所实施公用房有偿使用管理制度的教育部直属高校、“985工程”高校和部分农业类院校,通过对公用房管理人员进行访谈,对管理制度进行内容分析,梳理出实施公用房有偿使用管理制度的流程图(见图1)。

图1 公用房有偿使用管理制度实施流程

3 公用房有偿使用管理制度的核心要素

本研究对45所高校的公用房管理制度进行了文本分析,对公用房管理制度的核心要素进行了归纳总结。公用房分类是有偿使用的基础,针对不同的类别,采取不同的管理原则。

3.1 管理原则

本研究从45多所高校的公用房管理原则文本中提取了有意义的关键词,在近义词合并基础上,进行了关键词的词频统计,共出现35个关键词。其中,高频出现的关键词有：超额收费、定额配置、有偿使用、动态管理、分类管理、定额免费,体现了高校在公用房管理方面的共同原则；大多数的关键词频次都比较低,比如保证办学、服务师生、合理使用、加强维护、兼顾特殊等只出现1次的关键词,呈现了各高校在管理方面的倾向性。

3.2 公用房分类

分类管理是公用房有偿使用制度实施的重要前提,本研究对45所高校的公用房管理办法中的公用房分类进行了统计,一共出现46种分类,经近义词合并后共有26种分类,出现频率最高的是公共服务用房、学院用房、党政机关用房、产业商业用房、后勤保障用房等,其中产业商业用房实际与经营性用房仍有重合的部分；校控科研用房、有独立建制的科研机构用房、科研周转房等属于个性化分类,可以体现出学校在公用房管理中不同的管理思路。

公用房的管理原则与公用房分类紧密相关,不同的分类采取不同的管理原则。对于党政机关用房,因需要严格执行《党政机关办公用房建设标准》(发改投资[2014]2674号),因此一般的管理原则为“定额配置、超额收回”；对于学院和科研用房,普遍采用的管理原则是“定额配置、定期核算、超额收费、缺额补贴”；对于公用服务用房、学生宿舍、后勤服务用房,普遍采用的管理原则是“按需配置”；对于产业、商业等经营性用房普遍采取的管理原则是“有偿使用、协议管理”。

4 各类公用房的定额标准

4.1 党政机关用房

党政机关用房严格执行《党政机关办公用房建设标准》(发改投资[2014]2674号)的规定。对于存在多校区办公的学校,定额标准中应有相应的考虑。比如设置一定的多校区办公用房系数,或补贴一定的用房面积或设置集中办公区域等方式。例如四川大学,两校区办公的部门设置用房系数为1.5；中国石油大学(华东)则是按集体办公方式配置办公用房。中国政法大学、复旦大学等高校也有类似的规定。对于存在多校区办公的高校,可以参考上述学校的相关制度。

4.2 产业、商业用房

通过各高校公用房分类的词频统计已经知道,产业、商业用房和经营性用房出现频率较高,是各学校普遍存在的房屋类别。各学校对与产业商业等经营性用房的管理原则均为有偿使用,一般存在两种收费模式,对于产业用房或服务校内师生为主的直接规定收费标准。例如：清华大学对产业用房收取房屋及配套设施费,收费标准分为无暖气平房15元/m2使用面积•月,楼房及有暖气平房30元/m2使用面积•月,临街房屋加收30%,地下室减收30%；商业用房要跟学校签订合同,房租按每天3元/m2计算[1]。

第二种收费方式则为参照市场租金标准收取费用。北京大学规定产业商业用房参照相同地段市场租金标准收取房产资源使用费。复旦大学校办企业的房屋使用费标准参照市场标准,如需减免,使用人应提出申请,由校资产管理处会同校产办和校财务处商议,决定是否减免；商业用房租金标准参照市场标准[2]。武汉大学规定产业用房和各类经营性用房按市场价格缴纳租金。浙江大学规定以服务社会市场为主的经营服务用房收费标准,按照市场评估价收取公用房资源使用费。

4.3 教学科研用房

教学科研用房是公用房有偿使用的主体和核心,也是难点。本项目选取了“哈尔滨工业大学学院用房管理办法”(2014)、“浙江大学教学科研用房管理实施细则”(2014)、“四川大学公房使用管理办法”(2014)、“上海交通大学公用房定额管理细则——院(系)、直属单位”(2014)[3]、“西南大学公用房有偿使用实施细则”(2014)[4]、“南开大学教学科研单位用房定额核算实施细则”(2014)、“北京大学教学科研用房管理细则”(2012)等13所高校发布的学院用房和教学科研用房管理细则进行分析,选取原则为2012年之后修订或发布的,或执行公用房有偿使用比较成功的院校,综合类院校以及农业类院校均有。

调研发现,教学科研用房一般包括行政办公及教师办公用房、教学实验实习用房、科研用房、公共用房和其他用房等。

4.3.1 行政办公及教师办公用房

院系行政办公用房根据院系领导干部职数和科级及以下管理岗位编制数进行核定,确定核定标准。教师办公用房则按照职级、各类国家级人才等设置定额标准,是各高校通行的做法。

4.3.2 教学实验实习用房

有的学校设置为教学实验用房。指各院系用于本科生、研究生的实验课程用房。目前国内高校主要是两种定额测算模式。

(1) 按实验生时数为依据测算

该方式最早以清华大学、哈尔滨工业大学采用的模式为代表。优点是理论解释合理性强,定量精细。以西北农林科技大学为例,教学实验用房定额面积核算公式为：B(m2)=(B1/320+B2/192+B3/96)*4(m2)*R,其中B1为公共基础实验课生时数、B2为专业基础实验课生时数、B3为专业实验课生时数、R为学科类别调整系数[5]。本科生均教学实验用房定额面积,较多学校定为4,其依据是：《普通高等学校本科教学工作水平评估方案(试行)》确定的综合性大学教学、实验、行政用房使用面积为8.4/生,高校一般办公及教师用房使用面积约为1.5/生,学校教务部门调配的公共教室及体育、公共外语、马列等公共教学中心、各类公用实验药品库、器材库等用房使用面积约为2.5/生,这样,校内教学单位自行使用的教学实验用房按其评估标准使用面积应为4.4/生(8.4/生-1.5/生-2.5/生)[6]。

该种模式计算的缺点是：(1)对生时数相关数据要求精确,需要相关部门进行统计、整合、汇总,工作量大。(2)由于教学计划不能处于稳态,创新型教学改革又把学生选课的自由度放大,生时数动态变化快,需要定期进行测算,稳定性弱。(3)涉及参数较多,公式复杂,测算量过大,可操作性较差。哈尔滨工业大学2014年新修订的定额标准已经摒弃了此种模式,上海交通大学、东北农业大学、南京农业大学、西北农林大学仍然是采用此种方式进行核算。

(2) 按照办学规模进行测算

此方式根据学科门类、学生类别以及学生数量进行配置和核算。以浙江大学、重庆大学、西南大学、华南农业大学、哈尔滨工业大学(2014)为代表。浙江大学教学科研实验用房S11计算公式为：S11=三年级以上本科生人数×A1+研究生人数×A2(各院系A1、A2为本科生和研究生按学科性质设定的定额标准)。而重庆大学为：基本实验用房定额=k×当量学生人均实验室面积×学院当量学生数(k为学科调整系数)；当量学生人均实验室面积=(学校现有教学科研实验室总面积-实践教学基本用房面积-基地补贴用房面积-共享平台及其他补贴用房面积)÷学校当量学生数。当量学生数=本科生人数+硕士研究生人数×2+博士研究生人数×3[7]。生均实验室面积一般根据教育部《普通高等学校建筑面积指标》(2008)规定的各学科比例及学校实验室现状确定。按照办学规模核算,各学校也并不是完全一样,浙江大学和重庆大学是两种典型的核算方式,可以供各高校参考。

4.3.3 科研用房

本项目所选13所高校的科研用房具体分类并不太一致,总体上包括教师基本科研用房、学生科研补助用房、科研专项补贴用房等。

教师基本科研用房一般按教师人数(含博士后)核定面积,有的学校教师基本科研用房和教师工作用房是合二为一的,也有分开设置的。例如：北京大学规定科研用房面积,按照学校确认的各单位教学科研编制人数(包括全脱产在校博士后)核算,定额标准根据学科性质划分了4个档次。浙江大学除了教师工作用房外,还设置教师科研用房补贴面积=全职岗教师人数×B1+ 博士后人数×B2(各院系B1、B2值根据学科性质设置不同的标准)。

有的高校按照科研经费计算法计算定额标准,比如电子科技大学、东北大学均是规定科研用房定额面积以前三年到款科研经费平均数(不含学校免扣管理费的经费)为准乘以科研经费用房配置系数0.5(每万元0.5平米)；武汉大学以前三年的平均实际进账科研经费为准,人文社科类每0.5万元核定1m2,自然科学类每1万元核定1 m2。

学生科研补助用房,根据学生人数进行设定,本硕博的定额标准会有所不同,像北京大学、南开大学、山东大学等学校均使用此方法核算。

科研专项补贴用房方面,大部分学校为了激励科研成果,都会设置专门的补贴用房,包括国家级重点实验室、工程研究中心、重点研究基地、协同创新中心等设置一定的补贴面积,比如哈尔滨工业大学、山东大学、重庆大学、西南大学等高校。西南大学、浙江大学针对高层次人才也设置相应的专项补贴面积。专项补贴面积跟学校的科研导向有关,倾向于对需要鼓励发展的领域设置相应的补贴项目。

4.3.4 公共用房

公共用房指学院或科研机构及其所属单位使用和管理的资料室、会议室、档案室等具有公共用途的用房。公共用房面积标准一般是根据各学院和科研机构教职工在编总人数确定。重庆大学公共用房的核算标准为：定额面积=50 m2+实际在岗人员数×1 m2；定额面积=100 m2+实际在岗人员数×1 m2(文科、管理类学院)[7]。有的高校除考虑教职工人数外,还考虑学生数量。例如：西南大学按全日制在校学生数配置,1 000人以下,配置面积427 m2；超出1 000人部分,每人增加0.3 m2[4]。大部分高校基本上都是采用上述这两种方式确定公共用房的配额标准。

4.3.5 其他用房

南开大学、北京大学等高校在制度中明确提出大型仪器设备补助用房,南开大学规定大型仪器设备(单价高于40万元人民币)每台补助10 m2的定额面积；占地面积超过100 m2的单台超大型仪器设备,每台补助100 m2的定额面积。北京大学规定大型仪器设备(单价高于40万元人民币)每台补助15 m2的定额面积。占地面积超过150 m2的单台超大型仪器设备,定额面积按150 m2计算,150 m2以上面积不计入定额用房面积。

浙江大学设置了发展用房是指学校为解决高层次引进人才和交叉研究机构(包括校设研究机构、学科交叉平台、重大科研项目等)用房需求而调整分配的公用房。四川大学设置了校控科研团队用房,主要用于解决引进高端人才用房、现有承担国家重要项目并急需空间支持的科研团队用房以及学校重点建设学科用房。哈工大出台了科研周转房管理细则,也是同样的目的。三所学校均按项目制管理,由学校直接配置和管理。

浙江大学还率先提出了储备用房的概念,指学校按照总教学科研用房的10%～20%在新建公用房和腾空公用房中预留储备用房,各院系、校设研究机构可根据实际情况预留发展用房,形成校院两级储备用房体系。此做法为学校的人才引进和发展预留了空间,值得借鉴。

通过调研发现,教学科研用房定额标准宜粗不宜细,过细的指标稳定性弱,可操作性较差。公用房有偿使用管理制度的目的并不是为了收费,而是通过经济手段合理有效地调配公共资源,过度细致的指标,只会让管理陷入无谓的细节当中,有悖于有偿使用管理制度的初衷。

4.4 公共服务用房和后勤保障用房

公共服务用房和后勤保障用房各学校基本上采取按需配置的管理原则,不规定核算标准。对于实施全成本核算的院校,比如浙江大学发布了“浙江大学支撑服务用房管理实施细则”,相应建设标准参考建设部、原国家计委、原国家教委联合下发的《普通高等学校建筑规划面积指标》(建标〔1992〕245号)制定。

5 公用房收费方式及标准

5.1 收费方式

公用房有偿使用的基础是分类管理,定额核算。有了这两个基础,有偿使用的管理制度才具备了可操作性。目前大部分高校采取的是定额免费,超额收费的原则。一般的做法为①设立专项经费账户；②固定时间核算定额和超额面积；③缺额面积进行经费补贴；④ 超额用房费用学校、学院按一定比例划入各自账户；或二级单位从相应经费中足额划拨；或学校直接从二级单位预算经费中扣除；⑤经费来源为学校预算经费、科研经费、创收成本和经营服务收入以及其他相关经费[8]。学校收取的公用房资源使用费,可纳入学校预算,作为部分单位公用房面积差额补贴及学校房屋维护、物业管理等支出；也可作为事业发展基金,返还给缴款单位。

部分高校实行阶梯收费,比如北京大学、武汉理工大学、西南大学；也有少数高校如武汉大学、浙江大学、中国科学技术大学等采取全成本核算,即所有的学校公用房都收取费用。

5.2 北京地区部分高校收费标准

公用房的有偿使用收费标准有着明显的地域性,因此本项目对北京地区高校的收费标准进行了调研,由于有些高校的收费标准并没有在制度中体现,以及大部分北京高校的国资处网站限制外网访问,因此只查询到以下6所高校的收费标准,其中2011年以后实施的有3所。

表2 北京地区部分高校公用房收费标准

表2(续)

6 绩效考核

大部分高校在公用房管理办法中均会设置几条奖惩措施,以保障有偿使用管理制度的顺利实施。而山东大学实施公用房使用绩效考核,该校实施“山东大学办学用房使用效益考核办法”,主要针对办学用房的管理水平和使用效益,分规范管理类指标和使用效益类指标两类进行考核。绩效考核的实施可以充分调动学院和科研机构的公用房管理积极性。各高校可借鉴此做法,根据学校实际制定相应的考核指标,有了可量化的绩效考核指标,绩效考核才能得以实施。

7 实施公用房有偿使用管理制度的建议

(1) 结合实际,合理分类,制定标准。公用房有偿使用管理制度的前提是分类管理,只有根据公用房的不同性质、用途进行合理的分类,制定相应的定额标准,才能建立统一的公用房使用评价指标。建议以《普通高等学校建筑面积指标》(1992、2008)和《党政机关办公用房建设标准》(发改投资[2014]2674号)为基本依据[9],结合学校实际房源情况,制定“公用房定额标准”。定额标准的制定需要与学院及相关部门加强沟通,广泛听取各方意见,对于定额核算的方法、学科系数等内容达成共识,增强定编核算方法的科学性,减少后续工作的阻力。

(2) 摸清家底,建立机制,动态管理。全面掌握学校公用房资源的基本信息及状态,是公用房资源调配的基础。建立包括房屋基本信息、使用情况的学校公用房管理系统,方便校院两级进行管理、信息更新,方便信息公开及监督,实现房屋的动态管理。通过有偿使用管理制度,建立合理的调配机制,逐步摸索出一套分配、管理、回收的运行机制[10]。

(3) 加强规划,把握全局,着眼未来。学校应根据公用房资源的实际情况以及建设发展规划,对各校区的职能进行合理规划,立足长远,既要考虑存量资源,又要对新建资源进行统筹安排。既要保障教学、科研、办公用房的稳定,又要预留一定的机动用房、发展用房,以从容应对用房的调整和新增的需求,支持学校各项工作的可持续发展。