城市扩张有效调控的土地开发流程管理研究

秦伟

【摘 要】随着现代化建设的进一步推进城市作为政治经济中心、区域中心，扩张已成为城市发展的必然趋势。目前中国城市无序扩张主要是政府对于城市土地开发没有起到有效的引导和控制。这其中的问题主要是流程主体职责不明确和权力边界不明确，流程任务目标不协调和存在非增值任务，流程信息资源对外公开力度不够和内部共享力度不够。文章认为目前产生这些问题的原因有职责同构和权力过于集中的体制性成因、权力缺乏监督制约和制度缺乏衔接的制度性成因、决策机制、运行机制和绩效评估的机制性成因；最后，本文提出应通过职权的规范、监督和问责建立流程主体管理对策；加强土地开发流程任务目标约束性和激励性管理策略，进一步完善决策机制和在流程目标共享之下优化流程，改革政府绩效评估机制；进一步加强政府的信息公开与公众参与，将信息共享与绩效评估机制相结合，通过上述流程管理策略以有效调控城市扩张。

【关键词】城市化；城市扩张；土地开发；流程管理

城市化快速发展，是我国目前城市发展的一个大背景。中国城市化发展已进入高峰时期，城市无序扩张，规划失控，土地的城市化快于人口的城市化，土地占用情况已经出现严重失控的倾向，对资源、环境带来巨大的压力乃至破坏。不尊重城市实际情况，不合理地扩大城市建设规模会导致城市运行成本的增加，建设项目增多资金利用效率降低，金融市场混乱，生产和投资环境恶化等问题。所以完善科学的土地开发管理流程迫在眉睫。

一、优化决策机制

首先，合理配置决策权，土地开发管理模式由单一决策主体向多元决策主体转变。在土地开发管理的决策中不再是由土地部门和规划部门来进行决策，而是把相关的部门以及公众纳入到决策机制中来，通过协调会等协调方式，听取相关部门和公众的建议，树立共同的决策目标，并在该目标下分配各自应实现的目标，保证目标的一致性。此外，相关部门为决策相关的公众以及他们的代表提供参与决策，表达意见的机会，最重要和最实质的是，真正采纳他们合理的意见和建议，将其变为科学决策的有益元素。

其次，由功利决策思维向全面思维转变。在一段时间里，受错误政绩观的引导，一些政府领导只把公权当功能，而不当根本；只看到任期内的成绩，而看不到这种成绩的后续效应和长远效应；只注重工作的表面文章，而不注重工作的实际内涵；只一心为自己的政绩增添数字表达的光彩，而不顾及群众对其质量的感受。这种对自身切身利益的近视和对群众切身利益、社会整体利益的盲视，集中聚焦为决策的功利化思维方式。这种错误的决策思维方式，是许许多多错误决策的思想根源。在实践的运用中单纯追求GDP增长，忽视社会的协调发展；单纯追求发展的效率，忽视社会的公平，从而造成了城市的无序扩张并引发了一系列严重的经济和社会问题，这些问题加剧了经济、社会、环境的矛盾。全面的决策思维就是要把历史、现实与未来相结合，不仅考虑当前的问题，还要尊重历史，结合未来，不能只顾眼前利益；全面的决策思维就是要把经济、社会、环境相结合综合考虑，不能只顾经济利益，而忽视了社会和环境利益；全面的决策思维就是要把应然性、可能性、现实性相结合，不能只从理想出发、脱离当地的现实基础、条件和能力的结果，科学的决策思维，要具有思想的前瞻性，结合应然性、可能性、现实性来综合考虑。

最后，由感性决策程序向理性决策程序转变。一是建立健全调查研究制度。调研是谋事之基、成事之道。要把调查研究作为政府决策的一个必经程序规定下来，通过座谈会、研讨会和深入基层等形式掌握实情，进行科学决策。凡是未经调查研究，对决策信息掌握不真、不深、不全的，都不能形成决策意见。二是建立健全专家咨询制度。有关土地开发管理的重大事项，都要经过政府咨询机构的科学论证。要运用前期预测、效益评估、公开招标、比选择优等科学决策方法，确保决策理念的先进性、导向的正确性、操作的可行性。三是建立政府决策的论证制度。建立一套能够确保政府决策依法科学进行的制度，包括科学性论证和合法性论证、可行性论证和不可行性论证，规定重大决策必须经过科技专家和法律专家咨询论证，并经权威部门审查。

二、优化土地管理流程

首先，新时期土地开发管理模式的流程目标在各部门共享的情况下，消除流程中的非增值流程。土地出让流程中的发改委备案子流程、规划部门核发规划设计要求子流程和规划部门建设用地规划许可子流程都是非增值流程，对于下一个流程没有产生增值的效益。这些非增值流程的存在，一方面降低了行政效率，另一方面可能为流程主体进行寻租提供了条件，因此，对于这类非增值流程，新时期土地开发管理模式进行了一些优化。

其次，在流程中加强部门间的协调，建立统一的部门间协调机制。加强横向部门之间的协调，建立相应的部门協调机制，并对其作强制性规定。逐步改善了原有部门间协调机制行政主导比重较大、等级性较强，部门主动协调配合较少等缺陷。

通过消除流程中的非增值流程以及在流程中建立统一的部门间协调机制，解决了由于运行机制缺乏对部门之间协调合作的强制性规定而造成的流程中存在非增值任务的问题以及流程任务目标不协调的问题。在流程目标共享之下优化流程，使流程简单化，节约了时间，减少反复的工作，提高了流程的运作效率；消除了非增值流程中的腐败现象，使得流程的运作体现公正平等；建立统一的部门间协调机制，各部门可以通过相应的协调机制协调流程中的目标以及流程资源，对于制度间缺乏衔接的问题也可以通过协调机制得以很好的解决，使得流程中各个子目标与总目标保持一致最终使得土地开发管理流程调控城市扩张的总目标得以顺利实现。

三、优化监督机制及问责机制

首先，要强化管理教育，大力提高行政监察干部素质，提高对行政决策的认识。各级监察机关都应从监察工作实际需要出发，通过严格管理专门培训、参加办案实践锻炼，定期考核评比奖优罚劣，不断充实高素质人才和淘汰庸劣人才等多种方式，加速监察干部整体素质的提高。

其次，二要实行行政监察垂直领导体制，确保行政监察机构的独立性和权威。将行政监察机构在行政系统中单独设置，使监察机关具备独立的法律地位，强化内部垂直领导。在监督体制上，实行分级监督的原则。与垂直领导体制相适应，为确保监察权的独立，监察系统在人、事、物上也应具有独立性。并且还要明确行政监察机关与党的纪律检查机关的职责与权限，从而确保对行政决策权力行使的有效监督制约，形成监督合力。

再次之，扩大行政监察机构职权，加大对行政决策滥用者、失误者的惩戒力度。我国行政监察机构的监察权包括检查权、调查权、建议权和决定权，为了保证行政监察机构行使其职能，有必要扩大监察机关的权力，如合理的经济惩罚权的授予等来强化监察机关的职能。

最后，努力建立健全行政效能监察机制，进一步提高行政效能，对行政决策的结果进行效能评估，防止决策权滥用带来的恶果。完善行政效能监察工作运行机制，强化效能监察，主要把握以下两点：一方面是切实发挥群众监督的作用。开展行政效能监察工作，不仅要加大党委、政府的领导力度，更要充分发挥群众的监督作用。另一方面是综合运用多种方法，开展行政效能监察工作。

新时期我国城市土地开发管理模式通过优化决策机制、土地管理流程、激励机制等一些列措施，建立起了以行政主导为主，相关部门和公众参与、运行机制可靠的土地管理模式，可以有效缓解或解决城市扩张中土地开发的一些列问题。

【参考文献】

[1]赵可，徐唐奇，张安录.城市用地扩张、规模经济与经济增长质量[J].自然资源学报，2016，0（3）：390-401.