浅谈生态修复法律制度

张艳

【摘 要】全国生态环境保护大会的召开重申了生态保护的重要性，生态修复作为生态保护的重要手段必须法律化才能获得强有力保障，从当前司法实践出发，找出生态修复制度存在的问题，如责任界限不明、作为司法保障的公益诉讼不完善、履行方式与生态修复特点脱节，通过不断完善立法、推进公益诉讼发展等方式构建生态修复法律制度，以期生态修复法律责任得以有效落实。

【关键词】生态修复；法律制度；问题

2017年12月中共中央办公厅、国务院办公厅在《生态环境损害赔偿制度改革方案》中指出要逐步建立生态环境损害的修复和赔偿制度，加快生态文明建设，并要求在2020年建立责任明确、修复有效的生态环境损害赔偿制度。最高人民法院院长江必新表示，要在环境司法案件的审判中贯彻修复性司法的理念。可见生态修复法治化的地位越來越高，且符合当前倡导的用法律武器治理污染的目标。然而，生态修复法律制度当前存在的众多问题不解决，便难以真正实现生态修复法律化的目标。

一、存在的问题

（1）立法的不完善。虽然全国生态环境保护大会强调了政府的生态修复主体地位，相关的法律法规如《土地复垦条例》规定了部分修复主体，但政策和条例终究不是真正意义上的法律，只能起到指导作用，当责任主体拒不履行责任时，难以起到威慑作用。由于立法的缺陷，修复责任在具体承担和落实上常出现相互推诿的现象。从权利义务分配正义角度出发，显然造成生态系统受损的资源开发者、资源利用者以及与之相关企业的利益链主体享受的权利更多，国家政府乃至全社会都承担同等的修复义务显然是不公平的，针对不同主体实行有区别的责任原则在实务中并未有效落实，“区别”主要是针对不同主体获益的多少，以人们享有的财富和福利作为区分标准，有区别地对广泛的承担主体进行直接修复的义务或间接义务再分配。资源获益多的主体以及依靠资源利用实现经济发达的地区不仅要承担更多的生态修复义务，还应适当补偿欠发达地区的发展权益。

（2）公益诉讼制度的不完善。尽管公益诉讼制度的确立使得对污染行为人不履行修复责任的追究成为了现实，然而，公益诉讼制度本身存在诸多问题，遏制着修复责任的履行。且公益诉讼常常局限于民事公益诉讼，忽略了刑事公益诉讼和行政公益诉讼，如此一来，当政府和个人不履行生态修复责任时，便难以自觉地运用司法路径解决。尤其针对政府不作为的现象，无论是司法还是立法至今尚不完善，行政诉讼文本中至今未确立行政公益诉讼制度，也未授权检察机关可以提起公益诉讼，立法的缺位，造成追究政府责任的时候，司法权和行政权混乱，甚至出现司法权越位行政权，严重破坏环境行政执法的公信力。

（3）善后工作的不完善。传统上往往为了确定权益及管理方便，将环境的各个部分、各个要素绝然分开，（1）这就导致实践中多是对环境要素的单一修复与防治，各主体在履行修复义务的时候常常是割裂的、孤立的，且常常以环境要素作为判断标准，常常看到简单的眼前成果便停止修复，忽略了生态整体功能是否得以修复，正如有的法官所述：通过对水质进行四个月的修复恢复了原状，但水质的恢复不等于渔业资源的恢复，也不等于水产业生产秩序的恢复。其次，缴纳生态修复费用这种替代修复方式经常被误认为是民法领域的损害赔偿的民事责任方式，损害赔偿旨在弥补受害人即私法主体的利益，修复费用必须专款用于生态修复，保护的是社会整体公益，显然存在区别。导致判决被告缴纳的修复费用经常被挪作他用，后期真正用于修复的很少。法律并未明确规定相应的监督主体和验收主体，导致修复的效果随意化，修复的要求难以达到妥当程度。

二、解决的方案

生态环境损害修复需要从生态环境的整体性和相互关联性的特性出发，生态环境损害要放在生态系统中看待生态环境要素的修复必须与其所属的生态系统一起考虑。（2）政府、企业以及受益方等主体受履行自然修复法律责任的时候，把对单一被污染的环境要素的修复与生态系统的整体性维护相协调，从单一要素防治责任向生态系统整体化修复责任转变。其次要从立法上对生态修复责任予以明确和细化，例如，针对中央环境督查组反映大部分政府官员不作为、相互推诿的不负责现象，对相关人员建立引咎辞职机制和官员生态考评机制，对政府建立生态退化问责机制，敦促政府对生态脆弱区加强修复和环境保护；社会修复法律责任的落实，则应当首先构建社会修复实体法律制度，例如，建立区域间的生态补偿机制，给予实施生态修复的地区以帮助其社会经济发展转型的物质基础；在生态移民地区，对于生存权和发展权受损的当地居民，政府需实施补偿的责任。政府作为生态修复的兜底责任人，不仅是环境修复的责任主体，还担当着重建和促进社会经济可持续发展并维持生态系统总体平衡的责任。

完善我国的环境公益诉讼制度，环境公益诉讼与生态修复的落实是对应的，对于拒不履行生态修复的污染行为人，可以借鉴昆明中院的做法，建立环境公益诉讼禁制令制度，当被告的行为可能严重危及环境安全或者可能造成环境难以恢复或者继续加重对环境破坏的情形时，人民法院应当采取果断措施，根据申请人的申请颁布禁止令，及时禁止被告的相关行为，避免诉讼期间侵权行为继续损害环境。（3）环境公益诉讼的判决有待在司法上进一步完善，比如法院判决被告（污染行为人）承担一定的费用，这些费用只能用于生态修复。为了改变实践中此类费用经常被挪作他用的现状，必须完善公益诉讼发后期执行工作，成立专项资金，专款用于生态修复。这主要是针对民事环境公益诉讼。此外，建立环境行政公益诉讼以督促并保障政府履行生态修复的法律责任，如全国首例检察机关提起的行政公益诉讼：山东庆云县人民检察院诉县环境保护局行政不作为案，开拓了对环境污染损害公共利益情形的救济渠道，（4）有利督促了政府等部门履行修复责任，可以在全国范围内推广。

【参考文献】

[1][2]李挚萍.生态环境修复责任法律性质辨析[J].中国地质大学学报（社会科学版），2018（2）.

[3]赵春.生态修复机制在环境司法中的实现路径研究[J].辽宁师范大学学报（社会科学版），2017（2）.

[4]袁学红.构建我国环境公益诉讼生态修复机制实证研究——以昆明中院的实践为视角[J].法律适用，2016（2）.