2018年中国军民融合发展形势展望

李宏伟 杨少鲜 张新征

2017年是我国军民融合发展至关重要的一年，军民融合发展领导体制取得重要突破，军民融合发展战略列入十九大报告并写入党章，我国军民融合发展阶段性成效显著。但军民融合发展过程中仍存在一些需要关注的问题：军民融合政策法规和运行机制仍待完善、国防科技工业改革依旧面临重重困难、军民融合财税金融支持问题值得高度关注、军民融合发展的监督评估体系亟待构建等。2018年将是军民融合由初步融合向深度融合过渡、进而实现跨越发展的关键之年，预计军民融合顶层设计、改革创新、法治建设和重大项目落实将不断强化，新兴领域有望率先走出军民融合发展新路子，在军地有关部门的协力推动下，新时代军民融合深度发展将逐步呈现全新格局。

2017年，我国军民融合发展体制建设获得重要进展。中央层面，成立了中央军民融合发展委员会，作为军民融合发展重大问题的决策和议事协调机构。中央军民融合发展委员会举行了两次全体会议，审议通过了《“十三五”国防科技工业发展规划》《关于推动国防科技工业军民融合深度发展的意见》《“十三五”期间推进军事后勤军民融合深度发展的实施意见》《经济建设与国防建设密切相关的建设项目贯彻国防要求管理办法（试行）》等一系列军民融合发展相关的政策文件。各省（区、市）军民融合发展领导机构相继成立，着手结合地方实际谋划推进军民融合发展各项工作，20余个省份出台了地方军民融合发展规划。

预计2018年，随着中央军民融合发展委员会各项工作的深入展开，各省（区、市）军民融合发展领导机构和工作机构的成立运行，军民融合顶层设计将进一步体系化完善，政策、法规和制度建设将系统性推进，军民融合行业和产业协同创新及规范发展水平将逐步提升。

2017年，按照习近平总书记在中央军民融合发展委员会第一次全体会议上提出的新兴领域要加快形成多维一体、协同推进、跨越发展的军民融合发展格局的要求，针对海洋、太空、网络空间、生物、新能源、人工智能等国家战略及各部委规划相继出台，在政策完善、机制创新、产业发展上全过程贯彻军民融合发展理念和要求，取得显著成效。

海洋 2017年，我国海洋领域军民融合发展逐步深化。蛟龙号成功下潜7000米，创造了世界同类载人作业潜器最深下潜纪录;首艘国产航母军民融合率接近80%;自主研制的新型055万吨级驱逐舰首舰下水。预计2018年，“海上丝绸之路”的探索开发将继续推进，海洋装备将向军民融合和“智慧海洋”方向快速发展。

太空 2017年，我国深空探测技术不断取得重大突破。我国首艘货运飞船“天舟一号”发射成功，并与天宫二号对接成功，使我国成为第三个掌握推进剂在轨补加技术的国家，标志着我国载人航天迈进“空间站”时代。两颗北斗三号全球组网卫星发射成功，标志着我国拥有自主知识产权的北斗卫星导航系统步入全球组网新时代。被誉为“中国天眼”的500米口径球面射电望远镜首次发现脉冲波，实现我国在该领域“零的突破”。预计2018年，我国航天活动将一步深入活跃。“嫦娥四号”月球探测器将探及人类探测器未曾触及的“月球背面”。伴随着“火星探测”和小行星探测等工程的逐步推进，我国在深远太空的测控通信、制导导航等尖端技术将获得更多突破。

网络空间 2017年，我国网络空间加快向法治化迈进。我国首度就网络国际合作发布《网络空间国际合作战略》，彰显了我国维护网络空间主权和维护人类网络空间命运共同体的决心。《中华人民共和国网络安全法》的实施，进一步推进了我国网络空间治理向法治化迈进。预计2018年，网络空间治理将更加规范，国家关键信息基础设施领域的网络安全需求有望率先快速增长，工控领域的安全产品将成为市场主流。

生物 2017年，科技部、中央军委科技委印发的《“十三五”科技军民融合发展专项规划》提出，要在生物交叉等技术领域着力发展前瞻性、先导性、探索性、颠覆性技术，抢占国际竞争制高点。预计2018年，生物等将成为军民协同创新的重点领域，一批具有军民两用特征的重点项目将部署实施。

新能源 2017年，太陽能发电、风能发电、可再生能源的扩张再次打破纪录，我国已走在绿色能源发展的前列，生产全球66%的太阳能发电、50%的风能发电，可再生能源占有全球40%的份额;国家在新能源动力电池产业政策行业推动力强，成为引领汽车产业转型升级的突破口，新能源汽车得到快速发展。预计2018年，新型动力电池技术将进一步突破，动力电池行业竞争更趋激烈，价格有望突破1.2元/Wh，新能源汽车将向绿色、智能方向发展。

人工智能 2017年，首部国家层面《新一代人工智能发展规划》发布，新一代人工智能发展规划推进办公室成立。以企业为核心的人工智能产业链初步形成，产业规模将达到150亿元，机器人产业实现从工业机器人向服务机器人和特种机器人的推进升级，人工智能专用芯片实现重大进展，人工智能技术和装备在军事领域的应用实现了阶段性突破。预计2018年，人工智能将成为军民融合发展的先导性技术，自动驾驶、城市大脑、医疗影像、智能语音、战场感知等技术将取得新突破。

军民融合需要关注的几个问题

军民融合政策法规和运行机制仍待完善

随着军民融合从初步融合向深度融合过渡步伐的不断加快，军民融合发展长期存在的一些结构性矛盾和政策性问题变得更加复杂，同时也出现了一些新情况新问题，需要引起关注。政策法规层面，立法层级上缺乏具有较强法律约束力的更高位阶的综合性法律;立法范围上空白点较多，特别是太空、海洋等新兴领域，在国防采购和资源共享等方面贯彻军民融合思想的相关法律制度较少;立法内容上缺乏系统性和协同性，致使操作实施中常存在偏差甚至冲突，无法顺畅执行。比如《关于军工科研院所转制为企业的实施意见》虽已颁布，但实施过程和效果受到了保密、国有资产处置等相关政策制度的影响。运行机制方面，议事协调、需求对接、监督管理等方面亟待完善，尤其是在中央军民融合发展委员会成立后，原来军地相关军民融合职能部门如何更好地与之配合尚处于探索阶段;军地双方需求报送归口部门、需求对接内容和程序规范亟待加快明确;随着民参军范围的不断扩大，军民融合工作检查评估通报机制、追责机制、装备采购合同纠纷仲裁机制也亟须快速确立。这些问题如不能及时解决将制约军民融合整体效益与巨大潜力的发挥。

国防科技工业改革依旧面临重重困难

2017年是“国企混改年”，国防科技工业改革依然面临诸多困难。一是军工企业、军工科研院所在转企改制过程中所面临的财务、人事、资产、土地处置等问题，依然是国防科技工业改革的最大障碍。二是有关国防科技工业整体资源统筹的政策措施和管理机制缺乏，军工内部及军民之间的行业壁垒仍未打破，军工集团“大院所、小公司”体系依然存在，自成体系、自我配套现象仍然严重。三是军工国资企业在充分释放企业活力的同时，如何实现国有资产转移及保值增值还缺乏相应支持与约束机制。四是军工企业存在“军工优越论”、“小富即安论”等思想障碍，技术研究上针对型号任务多，在新技术探索方面存在思维定势，关键共性技术和基础器件及材料的创新不足。

军民融合财税金融支持问题值得高度关注

财税金融作为军民融合发展的关键要素之一，受相关政策改革创新滞后的影响，尚不能发挥对实现全要素和高效益融合的牵引作用。财税金融政策支持存在军民待遇不公平，主要表现在：投资政策不平等，比如武器装备科研费、购置费、维修保障费与国防科研条件保障费、生产技术改造费等保障性投资，主要覆盖军工集团及国有配套企事业单位;税收政策不平等，军工企业在增值税减免方面享受即征即退，民营企业军品退税流程繁琐;融资政策不平等，军工企业更容易获得开发性金融、商业性金融等融资支持;价格政策不平等，军民产品计价基础不一致，民营企业成本明显高于军工企业。

军民融合发展的监督评估体系亟待构建

督导评估是提高军民融合发展整体质量效益的重要手段。当前军民融合督导评估的水平，还难以适应中央大力推进军民融合深度发展的要求。

一是军民融合发展评估涉及面广、复杂程度高、难度大。军民融合督导评估与传统上对重大项目或工程的评价不同，强调对国防建设和经济社会发展的双向支撑拉动，既包括对军事方面各项作战及综合保障等核心能力的衡量，也包括对国家和地方经济建设节省资源和创造效益的衡量，还包括对增强民众国防意识和增加就业岗位、提高生活水平等方面贡献的衡量。二是督导评估环节缺位，影响军民融合发展战略深入贯彻落实。建立健全对军民融合发展规划、项目、投资、绩效的综合评估体系，对军民融合发展中的招标采购、执行情况、组织管理、保障条件落实、经费划拨、绩效成果等进行独立、公开的评价监督，才能以法治思维和市场机制推动融合发展，在发展过程中及时总结和科学评价，不断发现优势与薄弱环节。

应采取的对策建议

持续健全军民融合政策法规体系和运行机制

在中央军民融合发展委员会的集中统一领导下，军地有关部门加快落实《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》，协同推进军民融合发展法治化建设和机制优化。

一是做好军民融合法规制度“立、改、废”工作。加快军民融合发展综合性法律立法步伐，修订完善军品价格、国防知识产权、预研管理等政策制度，加强军民融合领域科技、财政、投资、税收、人才、产业、金融、政府采购等方面的政策协同，解决好现行法规制度覆盖面不够全、条文内容不适应军民融合发展新特点的问题等，逐步形成法律、规章、政策、制度上下衔接、科学合理、系统配套的政策法规体系。二是规范军民融合需求对接、资源共享等机制，科学构建国家主导、需求牵引、市场运作相统一的工作运行体系。按照意见要求，尽快明确军地双方的需求报送归口部门，规范需求对接的程序、方法和内容;健全资源共享机制，制定增量资源优化配置、存量资源合理利用的相关激励措施，引导提高军地资源利用效率。

继续深化国防科技工业改革

习近平总书记在中央军民融合发展委员会第二次全体会议上强调，国防科技工业是军民融合发展的重点领域，是实施军民融合发展战略的重要组成部分，也是推进国家创新驱动发展战略实施、促進供给侧结构性改革的迫切需要。2018年，国防科技工业改革将进一步深入实施。因此，国家应针对军工转企改制的具体问题，创新思路举措。一是深化国有企业主体多元化改革，引导社会资本参与国防科技工业投资建设，选取航天、电科、船舶等军工集团开展改革试点。二是出台打破垄断、鼓励竞争的措施，优先支持高新技术、转制科研院所等类型企业参与市场竞争。三是针对军工改革相关政策建立科学的实施评估机制，开展常态化考核，对新问题新情况及时纠偏纠错。

加速完善军民融合财税金融体系

习近平总书记在中央军民融合发展委员会第一次全体会议上提出，加快形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局。利用加减乘除四则运算的思想指导军民融合财税金融改革。一是做加法，以鼓励自主创新和军民两用为导向，提高军民两大系统的融合水平，强化财税政策的公平和精准支持，为优势企业参军创造有利环境。二是做减法，改革退税流程，支持民营企业享受国有军工企业即征即退的税收优惠政策，改革军品价格管理办法，建立分类定价机制。三是做乘法，发挥政策性金融、开发性金融、商业性金融的互补优势，针对民参军企业实际需求，调整风险管理机制，开发更多金融产品。四是做除法，按照“拆壁垒、破坚冰、去门槛”的要求，由军地有关部门联合开展军民融合财税金融政策清理工作，加快推进军民融合财税金融政策创新步伐。

加快建立军民融合督导评估体系

一是先易后难逐步开展军民融合评估。前期贯彻“向军民融合重点发展领域聚集用力”的要求，重点支撑重大项目专项的监督评估，通过先行先试探索一套运用第三方力量开展重大项目和专业领域评价的方法论体系和操作规范，逐步推广至各领域。二是研究建立覆盖军民融合主要领域，以战斗力、生产力、融合度贡献和资源使用效益为主要标尺，贯穿预研、立项、研发、产业化、推广应用全过程的标准体系框架，从军民融合规划设计、项目安排、技术创新、成果转化等重要环节选择关键指标及相应量值方法，形成标准化的军民融合评价程序和方法。三是研究建立军民融合评估指导理论、专家库、信用等级评价体系、保密制度、网络化评估支持系统等，构建完善军民融合评估的要素体系。