探索不同经济情况下的村民自治有效实现形式——从村民自治“权力—资源”视角进行考察*

李松有，黄 克

(1.华中师范大学 中国农村研究院，湖北 武汉 430079；2.南宁市横县委员会组织部，广西 南宁 530300)

乡村治理是在一定的经济社会环境中进行的，而经济社会本身也在一定程度上体现治理的绩效。传统以农立国的中国，过去的农村是整齐划一，[1]乡村经济状况的总体差异不大，很大程度上保持低增长的平衡，乡村之间贫富差距较小。自改革开放以来，国家政治和经济结构发生重大变革，加快了现代工业化和城镇化的步伐，助力推进乡村乡镇企业的蓬勃发展，促使我国农村经济发生剧烈变革，呈现出经济发展的不平衡，同时，导致农村发生了分化，产生了富裕村和贫困村。而农村这种贫富分化，促使乡村自治结构做出调整，找到治理有效形式。特别是中国共产党十九大报告提出乡村振兴战略要求治理有效，也就是说乡村治理有效是乡村振兴的目标，同样，2017年中央“一号文件”明确指出，“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”，依此窥见，村民自治需要适应不同经济类型的村庄，寻找适合的有效自治实现形式。那么究竟经济发展与村民自治关联如何？二者内在逻辑怎么样？不同经济类型的乡村对接何种村民自治形式，才能实现乡村振兴，这需要学界从理论层面和现实走向进行深入的研讨。

一、经济发展与村民自治相关联：基层治理的时代语境

村民自治的存在、发展不但与农村的经济演变密切相关，也与整个中国社会的经济转型密切相关。张景峰认为村民自治作为经济体制转型制度出现，与经济演变密切相关，受到现实经济状况的制约。[2]卢福营认为乡村经济的巨大变迁，对乡村治理及其变迁很大程度上具有决定作用。[3]因此，虽然农村经济与村民自治存在线性关联，但是，经济发展是村民自治的一种重要因素。在当前形势下，厘清二者内在关系，具有较强的现实意义。

(一)经济发展是村民自治的物质条件

村民自治的存在和发展需要跟村庄经济发展相适应。正如马克思所说：“经济基础决定上层建筑。”[4]实践表明，过去30多年来，经济对村民自治发展发挥了较强作用，主要表现为经济发展衍生出来的资源的多少，影响了自治组织的能力强弱，促使乡村治理权限发生变化。

1.产权性资源是自治的经济基础

政治核心就是如何解决利益分配的问题。经济是以利益为本质的对象性的存在，规避了利益对象，我们很难对人类活动展开分析。利益关系的核心是产权关系，共同利益的核心是产权共同所有或者关联。[5]而产权作为一种资源存在。产权性资源包括集体土地、各项统筹费、集体企业等，这些资源具有构成凝聚共同体的经济利益，经济利益直接产生于产权关系，而产权的核心是所有权，集体所有权通过经济利益把村庄集体关联起来，从而聚合成紧密的利益共同体。[6]史学家理查德·派普斯认为，财富在谁手里，主权迟早会到谁手里。[7]村共有产权的利益关联最密切，便于形成自治。当前农村土地归村集体所有，农户承包，开展统分结合双层经营。产权集体所有促使产权成员所有者发生利益关联，为促发村民自治机制提供了经济基础。除了集体土地产权产生共同利益外，同样，村民在日常生产和生活过程，也会产生产权相关利益，比如保洁、灌溉、治安等公共产品的需求和提供，需要行政村或者村民小组开展自治解决。但是，当前自治单元与产权单元存在错位，导致集体成员之间的利益关联性不强，加上税费改革后，集体经济的虚置，造成自治的权力减弱，自治能力也弱化。

2.配置性资源是自治的重要载体

在有组织的人类生活中，权力必然存在。西方学界权力说研究学者吉登斯指出权力与资源相关联，[8]自治权力作为一种影响力，其存在源于资源的拥有，并通过这一载体实现自治。正如哈灵顿认为国家权力源于财产，国家性质和政府的形式也是由“产权均势”决定。[9]可见产权共同性程度决定了自治的程度。当村庄内生共有资源不足，为了增强共同产权的利益相关性，必须增加基层组织的产权单位。现代国家建构理论认为，中央政权向地方渗透的过程，也是对地方改造的过程，是通过向地方配置资源实现的。配置资源就是对产权共同体的再构造，如项目下乡、资金下乡等配置资源的注入。自税费改革以后，乡村治理失去了物质基础，加上集体产权虚置，导致村庄空壳化和空心化，无力或者很少筹办公共事业，由于村庄没有建构出超乎家户边界的溢出效益，即使遇到村庄事务，也很难引起农民参与兴趣，自治意愿不强，出现村民自治悬浮，形式化等问题，亟需构建基于利益相关性的强共同体，以资金注入形式，修建公共设施和公共服务等，再造以共同产权为核心的共同体，从而发展形成新的共有产权或者共有财产，并围绕着共有产权和共有财产的管理、维护而展开自治。因此，选择配置资源形成的载体进行自治，找到适宜的自治实现形式。

3.权威性资源是自治的衍生条件

权威性资源是经济发展衍生出的另一种资源，村民自治就是依靠权威性资源凝聚集体行动。权威性资源既包括国家制度、政策和文本等，也包括弥补正式权力不足的诸如人情、面子、常理等。[10]一方面，权威的建立制度应是符合大多数社会成员意愿而人为设计的制度规定，是大多数人理性选择的结果。权力赋予了权威某种力量， 权威又能聚集多种资源， 权力会逐渐集中到权威的手中又得村民信任，具有较高威望， 比如改革开放以后，国家对农村经济进行大刀阔斧的改革，一些善于经营、懂得管理和信息灵通的经济能人，带领村民走上致富路，农村能人数量的多寡与从贫困村走向非贫困村的能力正相关，[11]他们作为新农村建设的先行者，获得受村民服从的权威。同时，他们作为致富能手，与政府打交道多，能通过关系资源，带领村民向上级申请到项目，同时，从村民那里获得认同和服从的权威。但是，作为权力支配者、使用者，假如权威行使权力合理，可以维持正常乡土秩序，否则，将造成乡村社会失序。特别是某些地方出现农村精英俘获国家资源，产生利益合谋行为，一定程度上削弱村级组织权威。还有就是国家的粮食直补、农具补贴等政策，不仅没有增加村民自治组织的作用，还在一定程度上削弱了他们的权威。

(二)经济分化决定自治的分化：基层治理变革的动因

经济发展的非均衡，导致目前村民自治的不平衡。正如贺雪峰明确提出，发达村庄或近郊农村，乡村治理整然有序，而贫困乡村治理失序。[12]胡荣也研究发现村庄富裕或者落后，明显影响到村民自治的绩效和农民政治参与意愿。因此，不同村庄经济发展状况，会影响到自治策略的选择。[13]特别随着中国乡村经济的不均衡发展和深刻变革，[14]有效自治内容和形式呈现出多元化。

1.分配型治理：经济发达——资源多——自治能力强

分配型治理是指集体经济发达村庄干部凭借村庄丰富集体资源，使用说服或者压服手段处理公共事务，多围绕资源分配进行民主治理，而不需要向村民提取经济资源(见表1)。[15]为此，集体资源配置，需要依赖较高权威的村治组织。[16]村庄集体经济越发达，村组织的地位与收入相对较高，权威也越大。[17]村集体经济发达，社区公共权力可支配的经济资源丰富，村民有较高的政治参与度。[18]因为经济性主导的相关活动中，村民对能人的信任则有了更多的理性色彩。村庄公共事务治理更多凭借经济报偿，一般使用多元形式的经济利益来诱发村民的行为，换来人民群众的认同，[19]特别村庄能够向群众提供更为丰富的福利时，也就具备了对村民进行全方位的控制能力。[20]可见发达地区村落，集体收入较多和发展经济的机会较多，村民自治权威高，村民参与公共事务积极性高，内聚力强盛，自治效果好。同时，发达村经济增强了村干部说服少数反对者的砝码，比如筹办公共工程，即使反对者不支持，也可以动用集体资源进行解决，提高群众的政治参与度和村庄的内聚力。另外，在从农民社会向现代社会的转变过程中，社会内部的凝聚力也由“机械团结”转向“有机团结”，但随着现代乡村社会公民经济理性强于道德理性，依靠传统的统一共享观念维系社会日趋乏力，传统权威弱化明显。

2.项目型治理：经济滞后——资源少——自治能力弱

在农村经济急剧转型的背景下，农村集体经济空壳化日趋严重。马克思说：“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。”[21]32在缺少一定经济支持下，乡村的公共事业无法有效开展。国家应对乡村治理由汲取型转向给予型，通过项目补给形式再造利益共同体，重塑村治组织的权威，提高村庄治理能力。正如折晓叶指出，为了缓解贫困地区资金短缺，中央对地方或地方对基层进行财政转移支付破解公共服务供给难题。李祖佩也指出项目资金作为资源下乡嵌入乡村治理的表现形式，进一步解决了后税费时期乡村治理困境。[22]渠敬东提出项目资金惠及底子薄的贫困村，旨在将国家从中央到地方的条条关系以及块块关系整合起来[23]，甚至存在一种项目权力，乡村自治组织不仅没有因集体资源少而导致自治能力弱化，反而因抓包项目赢得公认的权威。为此，学界提出项目治理的这一新范式。

自治权力作为一种影响力，其存在源于资源的拥有，经济滞后村自治权力强化离不开国家政策性资源，国家政策性资源是村民组织自治权力来源的补充。事实上国家以项目形式输入配置性资源，一定程度上可以盘活村庄治理资源，增强村庄治理权力，因为项目下乡与村民利益息息相关，需要调动村民积极性，做什么项目，项目做在哪里，才能促使大家都能受益，离不开村民普遍参与和讨论，协商和决策，项目的申报和推行，成立项目监督小组，这样能在村民参与方面收到实效，重塑新村庄自治空间，促使个人理性和公共理性发生关联，促发村民自治新的增长点。不过，在空壳村庄或者贫困村里，无力筹办公共工程，村民团结力和公共意识较弱，干部也没有公信力，就需要干部多入户，收集群众意见和需求，并充分调动人力和物力，促使需要筹办的公益项目真正落地。

表1 经济分化与自治有效性

当前法人理念已经向乡村渗透。正如彭真所说的：“在基层实行群众自治，群众的事情由群众自己依法去办，由群众自己直接行使民主权利。”[24]特别是村民自治诞生于向市场经济转轨时期，与法治型的市场经济相对耦合。但是，农村经济改革，要求权力下放，富裕村出现能人治村政治现象明显，迅速掌握村里的一切经济决策和管理大权，以及公共权力资源，正如孟德斯鸠所云，绝对的权力产生绝对的腐败，由于国家监管不到位和普通村民社会参与不强，干部权力的运作缺乏制度规范和程序制约，容易出现村官大贪的谋利型管理，势必要求能人权威治理向法治权威治理转变。[25]46-47比如浙江村民发明“协议村官”，以村民与村官之间协议的形式确定双方权利，纳入法律程序，依法治理村庄。

二、经济分化视角下村民自治实践的变迁：基层治理的现实考究

自改革开放以后，中国由高度集中的计划经济转向自由开放的市场经济，国家加大农村体制改革，进一步下放农民自主经营权，逐步实现家庭承包联产责任制，很大程度上挖掘了农村基层的发展潜力。但是，随着工业化和城镇化的步伐不断加快，不同村庄经济发展呈现出非均衡性，分化成非农的富裕村和农业的贫困村两种主要类型，从而对接村民自治的内容和形式各不相同。

较为富裕的村大多地处中东部开放、交通便捷、靠近集镇的地域。随着国家政策以经济发展为导向以来，村庄农民逐渐摆脱传统计划经济束缚，迅速走上致富道路。穷怕了的农民急切需要懂经营、善管理、有头脑的经济能人引领他们踏上富裕快车道。农村经济能人因此应运而生。[25]42-45这批经济能人既是村级企业的管理者，又是村委会干部，支配全村的集体经济决策和管理，掌握着大量经济社会资源，并以此治理村级事务，促使自治权力资源的再集中。同时，在能人带领下走向富裕的村民，对他们更加信任，加上治村有方，得到政府的褒奖，能人权威能量剧增，影响力和动员力迅速增强。这时，能人或者老板治村最大优势是村庄拥有丰富的经济资源，遇到筹办公益事业，不需要按户筹资和投劳，而且利用村级经济资源可以获得收益，村两委组织也不必要向群众提取资源，用来发展本村福利事业。村庄自治已经逐渐抛弃向村民汲取资源的强力手段，更多是利用协商民主办法或者合法程序，分配和使用村庄所有集体资源。因此，在中东部的富裕村，村里人民群众收入水平较高，同时发展有集体经济收益，导致村两委换届选举竞争异常激烈，因为选举的结果与当地村民利益相关度高。[26]。

地处偏远、出行不便，无法发展集体经济的多为发展传统农业为主的贫困村，缺少发展工业化和城镇化的地理优势，更加缺失带领村民致富，热衷于公共事业的经济能人，加上青壮年劳动力外流，加剧村庄空心化，导致村委干部老龄化、低能化，甚至没有人愿意出任村委干部，只有若干老党员兼任两委职务，不仅疲于应付上级交办的行政事务，而且合村并组后，村级事务大为增加，出现村级事务干部管不到，不愿管，造成村庄无治局面，一定程度造成村级管理组织权力弱化，村庄出现无人管理的真空地带。另外，随着商品经济发展，村民日趋功利化和原子化，公共事务难以激发村民参与兴趣。特别实行家庭承包责任制以来，一家一户生产和生活单位回归，村庄集体产权虚置，约束村民活动的经济纽带剥离，与村民直接关联的利益共同体已经土崩瓦解，就连基本政治活动也不愿意参与。比如前税费时代，村民还是情愿参加村干部选举，当前连村干部选举也不想参加，除非村干部给予一些好处，比如误工补贴等。为了唤起村民民主精神和自治意识，村干部千方百计向政府寻求项目支持，以便有效治理。[27]“十二五”期间，为了加大对贫困村的扶持力度，国家实施了整村推进的重大决策，以项目转移方式，要求对每个贫困村投入不低于300万元，其中中央财政专项扶贫资金补助100万元，通过整合各行业、部门投入，社会帮扶资金投入贫困村200万元以上，基本实现资金来源多元化。要想项目真正落地，需要成立一定自治组织。不过，过分依赖国家项目支持，也会导致行政干预自治，政府作为外力介入较多，一定程度上制约了乡村自治能力。

三、探索不同经济情况下自治有效形式：基层治理变革的力量源泉

村民自治未来到底如何走？已经成为学术界和理论界热议的话题。当前农村经济和社会发生深刻转型，除了少数非农型经济发达地区村民自治成效显著，大部分农业型贫困村庄自治运转困难，村民自治制度产生在一定经济土壤之中，其生长和发展需要具备一定条件。因此，探索不同情况下村民自治的有效实现形式尤为迫切。

(一)开展产权相关性的自治

产权政治学观点认为有产权的地方就有自治或者治理。恩格斯提出共有产权是村民自治的基础。[21]32马克思也提出利益是自治和治理的基础。[21]82-84我国村级共有产权是村民自治最重要的经济基础。随着农村经济分化，一些集体经济发达的富裕村，以公司法人形式治理集体资产，拥有利益关联的产权共同体，便于开展自治。不过，农村并不是均质发展，村级政治组织和经济组织权威在某些乡村面临了挑战[28]。费孝通提出：“在农村，对村民来说，优先的不是要民主，而是要保障”。[29]在广大欠发达贫困农村，没有集体经济，更没有产生收益的共有财产，人人回到一盘散沙的局面，没有产生共同利益的公共理性就没有公共事务，[30]村庄要想发展公益事业，只能通过国家配置资源，构建利益共同体，如政府引入项目或外部投入，以“以奖代补”或“以奖代投”的形式，构建利益关联性，使村民协商民主，参与村级治理。

(二)建构载体相关性的自治

要想找到村民自治新的生长点，亟需建构起自治载体相关性，因地制宜探寻多种自治新形式。随着城乡一体化力度加大，一些城郊富裕村经济社会生活与城市同质化，公共服务内容呈现丰富多样，产生公共理性需求可以通过自治达成。研究发现，很多村庄以活动为实施载体开展村民自治，比如筹办广场舞比赛、书法绘画学习班和卫生督查日，活动经费来源于村集体收入，鼓励自己的活动自己办，形成活动自治。而偏远贫困村的公共事务内容较为单一，主要以项目为载体推行自治。如道路硬化和维护组织路委会实施自治，安全饮水工程建设和维护组建用水协会实施自治等，还有以传统宗教活动或宗族祭祀活动为内容推行自治等，旨在建构新的共有产权或共有财产、公共空间，从而围绕着共有产权或共有财产、公共空间的管理和维护而展开自治。[6]因此，不同的经济水平影响着治理载体的选择，从而对接不同的治理形式。

村民自治制度已经走过了三十多年，在农村经济发展背景下不断成长。但是，不可忽视的事实，经济水平的分化决定了村民自治的分化，包括村民自治内容和形式的分化[31]。因村而治涉及富裕或者落后村庄，受自治资源、自治主体、自治意愿等综合因素影响，自治内容迥异，需探索丰富的自治形式。