PPP模式结合EPCO建设运营实施方式在城市基础设施工程中的应用

待解的PPP与EPC关系中的难点

EPC本身面临的若干法律法规问题

工程总承包与《建筑法》。《建筑法》作为住房和城乡建设部承办起草的法律，在界定建筑活动范围时只包括了住房和城乡建设部分管的建筑活动（房屋建筑和市政基础设施工程），不包括其他部门分管的建筑活动。由于同属于建设活动的不同的建设项目分属于不同的行政机关分管，因此《建筑法》难以调整和涵盖各类工程建设活动，也就无法涵盖工程总承包业务。

其中不少的基础设施工程从行业管理角度看都不在《建筑法》的调整范围之内，如公路、港口建设属于交通部分管，通讯、网站建设属于信息产业部分管等等。

工程总承包与《招投标法》。根据《招投标法》的规定，需要招投标的工程项目，其勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，都必须进行招标。对于这些阶段的招投标工作，国家制定了《建筑工程设计招标投标管理办法》等一系列规范性文件进行约束和指导。而对于建设工程总承包的招投标，国家尚未制定专门的法规。

建设部建筑市场管理司于2004年12月20曾发布《房屋建筑和市政基础设施工程总承包招标投标管理办法》（征求意见稿）（建市招函〔2004〕45号），对于房屋建设和市政基础设施工程总承包招标投标立法向社会各界征求意见，但时至今日未公布施行。所以建设工程（包括基础设施工程）总承包招投标工作目前仍处于无专门法规规章可依的状态。

工程总承包与《合同法》。《合同法》第二百七十二条规定了建筑业合同关系，即发包人可以与承包人订立建设工程合同，也可以分别与勘查人、设计人、施工人分别订立勘查、设计、施工承包合同。与我国应用的施工总承包相比，工程总承包是更纯粹意义上的总承包。建设部在《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》中明确：工程总承包是国际通行的工程建设项目实施方式。积极推行工程总承包是深化工程建设项目组织实施方式改革，提高工程建设管理水平，保障工程质量和投资效益，规范建筑市场秩序的重要手段。工程总承包合同是一份总体合同，是多个独立法律关系的组合，是一个整体。但工程建设合同不能完全涵盖工程总承包合同内容，工程总承包合同不仅有设计、施工、勘查内容，还有设备采购、工程试车等其他与工程建设相关内容。工程建设合同无法适应。

工程总承包与《营业税条例》《增值税条例》。《营业税条例》《增值税条例》均无工程总承包企业如何征税条款。从税负角度理解，工程设计行业从事工程总承包业务将设备采购活动纳入总承包业务中，如果税收政策不明晰，企业的税收面临不确定性，可能会将其收入全部缴纳增值税，可能会全部缴纳营业税；设备部分可能既缴纳增值税，又缴纳营业税，这将给工程设计行业带来极大风险。

工程总承包与《会计准则》。企业会计准则——建造合同，是在施工企业会计准则的基础上修订的，建造合同基本为施工承包合同，难以符合工程总承包业务实际。工程总承包合同中的设计收入和设备采购收入另行确认，不符合工程总承包的本质特征。收入金额确认的标准不一致将直接影响工程总承包企业所提供会计信息的真实性与可比性，影响国家有关部门对行业数据的统计，这将对国家宏观经济决策产生不利的影响，也与会计的实质重于形式的原则相背离。

工程总承包与资质管理。《建筑法》规定“从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位，…… 在其资质等级许可的范围内从事建筑活动”。但在《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》（国发[2002]24号）中取消了工程总承包资格核准。对于从事工程总承包应否具备资质，应该具备何种资质，成了一个争议焦点。2018年1月1日起实施的《建设项目工程总承包管理规范》（GB/T50358-2017）虽然有工程总承包企业应当具备与发包工程规模相适应的工程设计资质或施工总承包资质的规定，但从严格定义来看，若企业仅持施工总承包资质，可能难以胜任工程总承包管理要求。

工程总承包与工程造价管理。理论上一直将工程造价视为工程建设全过程的费用，包括从立项到竣工的全部费用。但现在还是按工程实施阶段提出的估算造价、概算造价、预算造价、合同造价、结算造价等进行的。造价管理难以实现全过程管理，工程总承包造价体系未完全建立。

造价构成内容仍在执行直接工程费、间接费（这两项为工程成本）、利润、税金，这一构成内容基本是对应于施工总承包形式，而对于工程总承包造价构成内容没有相应改变。对于工程总承包，应考虑管理知识与技术含量的增加，应对设计、融资、采购等工作内容、标准进行研究并规定一个工程总承包造价的构成及参考标准，引导工程总承包计价工作，满足市场的不同需要。

工程总承包项目的再发包与分包问题。工程总承包项目通常投资大、建设周期长、专业复杂，极可能出现总承包单位再发包现象（即工程总承包单位将其承接的勘察、设计或者施工依法发包给具有相应资质的企业，而当这些企业又无相应的下一层级专业资质必须进行专业分包时，就会出现总承包下的二次分包，即再发包）。借鉴地方订立的制度（如《上海市建设工程招标投标管理办法》《上海市工程总承包试点项目管理办法》），可在总承包合同中明确工程总承包的再发包项下允许专业分包，发包人和承包人可以通过合同约定的方式，同意将工程进行专业分包，以规避“二次分包”涉嫌违法问题。

工程总承包项目固定总价的审计问题。我国多地曾出台以行政审计作为工程价款结算的规定。2017年6月5日全国人大法工委在《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》指出：“地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正”。

PPP与EPC结合点问题

PPP与EPC的关系

从本质上看，PPP是一种融资模式，主要解决的是工程建设的资金来源问题，当然其中包含建设和运营；而EPC是一种建设管理方式，是一种全新的工程建设组织实施方式。PPP模式下采用EPC方式，则自然成为EPCO方式。

那么什么样的PPP项目适合采用EPC？PPP必须有，而PPP模式下的EPC不一定非得有。这就要从项目的成本控制和项目是否具备总承包管理要素这两个方面来衡量和把控。项目成本包括融资成本、建设总投资、运营成本、税金、利润；项目总承包管理要素则包括设计、采购、施工、调试。

PPP项目的成本控制策略与EPC

就政府方而言，要根据PPP项目成本控制策略来选择是否采用EPC。主要涉及两类项目，一类是项目的概念比较宽泛，项目的边界条件需要在项目深化的过程中逐渐清晰，因此在项目初始阶段难以确定建设投资，如智慧城市、海绵城市、特色小镇、田园综合体等。这类项目宜在可研或方案设计的基础上，在确定建设规模、建设标准、投资限额、工程质量和进度要求、运营方案并形成暂估价的基础上采用成本加酬金的EPC方式发包。

另一类是项目的工程技术相对成熟，主要工程内容是建、构筑物且工程量构成相对清楚，政府完全可以把控工程造价，如：道路、桥涵、河渠、隧道、城市广场、景观工程、学校、医院、体育场馆等，可以在施工图完成的基础上，以工程量清单为造价编制依据采用施工总承包形式发包。

PPP项目是否具备总承包管理要素与EPC

具备总承包管理要素是PPP项目采用EPC的基本条件。虽然任何一个工程建设项目都包括设计、采购、施工，但并不是所有的项目都有竣工试验和竣工后试验（即试运行）的要求，尤其是工艺性试验。

所谓项目要具备的总承包管理要素显著特征就是：项目要具有生产运行功能，要通过工艺过程的控制产生某种特定的产品。因而项目在建设过程中需要配置专用的生产设备，需要对所选设备进行生产指标考核，因此“设备”是总承包管理要素中的关键概念，因为有了对设备的要求，才会出现采购问题、才会出现调试问题，才会因之发生设计或施工的关联，对于PPP项目，才具有真正的EPCO方式操作价值。

PPP模式下的EPC适应问题

PPP模式下EPC承包商基本面情况

基础设施领域承包商结构分析 。从工程角度看，由于PPP所对应的项目领域主要是城市基础设施，过去一个时期受行业管理限制，承接该领域工程设计和施工的主要是市政工程设计院和建筑公司或市政工程公司，其他行业内的相关机构难以介入。

相对于EPC方式，就资质而言虽然在规定里并存设计和施工两种类型的企业资质，但更能体现作用的还是设计，即设计院应该是EPC的主要角色。

基础设施领域承包商状况。城市工程性基础设施中的发电厂、煤气厂、通讯基站、供热中心、自来水厂等工程项目都是由相关行业部门负责建设，除了自来水厂外市政工程设计建设单位很少参与，使得市政工程设计机构一直难有为项目提供装置、装备采购和生产运营调试的机会，因此也就无法激发设计机构创立并提升包括采购、工艺调试在内的EPC总装式服务机制。市政工程设计院在我国工程建设领域高速发展的很长一段时期内，鲜有工程总承包建树，包括大型甲级市政工程设计院在工程总承包方面都少有靓丽表现。他们承接的市政工程项目大多是传统的单一设计（即初步设计或施工图设计），既失去了难得的利用总承包盈利的机会，也无法发挥出以设计为龙头带动项目采购、施工、调试一体化管理的综合效益。

PPP模式下EPC承包商发展态势

随着PPP模式的深入发展，传统领域的设计、施工、运营机构纷纷进入到了基础设施和公共服务提供商大军，极大地丰富了社会资本的构成元素和整体实力，其中就EPC建设管理实施方式来说，可供选择的承包商大有人在。

目前由住房和城乡建设部授予工程设计综合甲级资质的企业共59家。按照国家设计资质管理规定，持工程设计综合甲级资质的企业可承接我国工程设计全部21个行业的所有工程设计业务，并可承担其取得的施工总承包一级资质证书(施工专业承包)许可范围内的工程总承包业务。这些工程设计综合甲级资质企业按大类分布，石化、电力、港航、铁路、冶金等五大行业占比达80%，所以说真正具有总承包能力的企业更多的是非建筑类设计企业且他们不受资质限制。

由于加入了PPP项目特许经营期运营管理的合同内容，因此PPP项目中的EPC承包商已非过去单就项目建设而言的工程总承包商了，在PPP项目的SPV这个体系中，运营管理是不可或缺的一支重要力量。但是在城市基础设施建设运营领域，目前只有水务、环保等少数工程类别中有具备包括设计、采购、施工和运营综合实力的单一企业，他们可以单一社会资本方名义进行投标。而其他类别的PPP项目，主要还得由分别具备设计、施工、运营等资质的企业构成联合体进行投标。

PPP—EPCO方式的社会资本采购

PPP—EPCO方式的采购准备，包括：项目立项文件（申请、土地、环保、节能、稳评等）；PPP立项文件（可研、产出说明、两评一案及审批）；授权文件（对实施机构、对代政府出资的企业）；采购文件（资格预审、招标文件、合同草案）等。

项目设计完备情况是社会资本采购的前提条件。PPP—EPCO项目原则上应以完成并获批的初步设计为据，编制招标文件。

PPP—EPCO模式下社会资本资格预审。以EPC方式采购承包人其采购工作量巨大。应变手段有两个：一是资格审查前置（这与PPP项目资格预审正好吻合）；二是尽可能地利用邀请招标方式实现公开招标。

政府方要依靠招标代理机构的经验，选择3—5家具有本项目工程总承包承接能力的企业发出询价函，并在此基础上，组织力量对拟选社会资本进行现场考察，通过掌握的第一手信息判断其资格。

PPP—EPCO模式下社会资本招标评审。以EPCO方式采购PPP项目，社会资本实际上就是要通过招标落实发包人对项目设计、采购、施工、试运行以及特许经营期运营等方面的要求，比传统的施工总承包招标的内容和专业性技术含量要多很多。虽然采用邀请招标，使投标单位数量大幅度减少，但在这个环节上的每一套投标书都有大量的评审工作，其中既有与PPP相关的风险分配、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构等投标内容的评审，又有工程建设与运营中的设计、采购、施工、运营等技术与管理投标内容的评审。针对后者，要有强大的工程技术领域的专家团队给予评审把关。

PPP—EPCO模式下的项目合同应该说是一种全新概念的合同制式，作为PPP项目合同体系中的主合同，项目合同应该全面覆盖关联子合同的基本原则和要素，尤其是要保证能在约束SPV项下的融资合同、工程承包合同、设备采购合同、运营管理合同中全面体现发包方意志。所以，政府方宜在咨询机构和采购代理机构的协助下，先从模拟各关键子合同方案入手，定制相关条款，然后择其要点纳入到PPP项目合同。

PPP—EPCO模式的政府方管理

营造新型管理机制实现PPP项目造价控制

EPCO方式建设运营PPP项目是实现政府项目造价控制的优选方式之一，政府要旗帜鲜明地给予认可和支持。目前，政府内部缺乏激励机制，因此，在大力倡导EPCO模式的同时，政府机构还要构建一种健康的机关氛围，鼓励大家创新，奖励工作出色的干部。

抓好拟采用EPCO方式的设计单位选用工作

这项工作是在可行性研究报告完成并决定采用对PPP项目实施EPCO建设运营管理方式之后展开，主要内容是针对由谁来承担PPP项目工程初步设计而进行的政府采购。为操办好这个环节的工作，政府实施机构应学习、掌握工程总承包的相关理论与市场信息，组织对相关设计院进行考察，遴选了解该PPP项目设计市场的招标代理机构，通过公开招标（或邀请招标）选择有实力的设计单位承担项目的初步设计，目的是完成一部能够指导EPCO方式采购社会资本的初步设计文件。

EPCO方式下建设期监管

对于EPCO项目，在建设期管理过程中应重点注意以下几个方面：一是依据审批的初步设计原则，对项目公司提交的各批次施工图进行审查；二是审议项目公司提交的工程建设总体项目计划，批准开工报告；三是监督项目公司在安全、文明生产和环境保护方面的投入，杜绝安全事故；四是监督施工分包程序、原材料检验程序、重点分部工程质量验收等环节的执行情况；五是监督项目公司采购程序执行情况，参与对主要货物的出厂检验；六是解决属于甲方责任范围内的外部协调问题，督促项目公司按进度计划完成阶段性工作；七是审查项目公司提交的竣工试验和竣工后试验方案，配合竣工后试验。

EPCO方式下运营期监管

根据财政部最新要求，配合当地财政部门对PPP项目进行财政管理。按照财政部门预算编制要求，编报PPP项目收支预算：管理PPP项目的权益转让收入、股息收入、超额收益收入、社会资本违约赔偿、奖补资金等收入。

管理政府承担的股权投资支出，可行性缺口补助支出；责成项目公司按时报送上一年度经第三方审计的项目运营成本详细资料，通过PPP综合信息平台对外公开项目成本信息，接受社会监督。

在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的产出评价标准，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价。