自由贸易港的三种构想

王志明

党的十九大报告提出：“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港。

党的十九大报告提出：“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港。”在我国，自由贸易试验区与自由贸易港有着显著区别不同概念，有学者提出了我国建设自由贸易港的三种可能构想。

自由贸易试验区与自由贸易港的区别

自由贸易区和自由贸易港，都没有标准的定义。两者间的区别也没有清晰标准。最近，中共中央政治局常委、国务院副总理汪洋在署名文章《推动形成全面开放新格局》中对自由贸易港的权威定义是：“自由港是设在一国（地区）境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。”按照这个定义，我国的自贸试验区和自由贸易港的区别将主要体现在两点：一是自由贸易港内的区域将全部是境内关外，而自由贸易试验区既存在境内关外区域又存在非境内关外区域；二是自由贸易港的货物资金人员相对于境外的进出将比自由贸易区更加自由。

从理论上讲，自由贸易港的诉求完全可以在自贸试验区的框架内提出来。没有任何理论把自由贸易港的某些内容定义为自由贸易区所不能实施。但分析中国自由贸易试验区的设立背景和中央政府的目标追求，可以发现，中国的自由贸易港与自由贸易试验区的最大区别在于：自由贸易港能够大幅减轻国家对于自由贸易试验区改革开放措施的可复制、可推广性的要求。从背景看，上海的自由贸易试验区申请能够在2013年由商务部牵头推动下获得国务院批复同意，其中一个重要原因是商务部需要通过上海自由贸易试验区来试验中美投资协定谈判中美方要求的投资准入国民待遇和负面清单管理模式。在此基础上，上海自贸区被充分升华了意义：它不但是一个旨在推行贸易自由化的试验区，而且是中国在经济转型的关键时期，以开放推动改革、释放改革红利的试验区。这样，中国很多重要的改革措施都可能在自贸区先行先试。正是具有这样的意义，自贸试验区的改革开放政策总体上被要求必须具有可复制、可推广性，那些仅仅赋予特殊地域的特殊优惠政策就很难落户自由贸易试验区。例如，上海自由贸易试验区不能享受深圳前海15%所得税的政策。但自由贸易港的“港”比自由贸易区的“区”的概念更具有特殊地理性，由此，在构想自由贸易港时，可以更多地考虑特殊地域的特殊需求，减轻对于可复制可推广性的要求。这也正是本文可以自由构想自由贸易港的基础。

低强度自由贸易港模式

任何特殊经济区在贸易、金融、投资和管理体制等方面都会有所创新，但特殊经济区的核心措施在于其实质性的具体政策措施。我国自由贸易港可以争取到的政策措施包括：

1.将自贸区对境外货物“先入区，后报关”政策提升至“境外货物入区不报关”或“境外货物入区不报关仅申报”或“境外货物入区适用极简化报关和检验检疫手续”或“境外货物入区仅实施简化的安全监管”或“只有‘安全准入负面清单上的货物才需履行申报手续”。

2.确保离岸转口贸易的稳定性和可预见性。

3.外商投资自由贸易港的负面清单比自由贸易试验区更加缩减；对负面清单内项目的审批设置绿色通道和特殊许可。

4.我国金融开放的措施在自由贸易港或自贸试验区先行实施。可确定将开放的领域包括：中方决定将单个或多个外国投资者直接或间接投资证券、基金管理、期货公司的投资比例限制放宽至51%，三年后不受限制；将取消对中资银行和金融资产管理公司的外资单一持股不超过20%、合计持股不超过25%的持股比例限制，实施内外一致的银行业股权投资比例规则；三年后将单个或多个外国投资者投资设立经营人身保险业务的保险公司的投资比例放宽至51%，五年后投资比例不受限制。

5.在上海自由贸易港内，在境外人员进出境上实施最宽松政策。

第1条政策仅仅是一种进口手续上的便利化措施。自贸港的政策设计者可能会幻想进境货物具有不向海关出示和申报的自由，但其实这不但用处不大，而且几乎不可能。德国汉堡自贸区曾经具有这种自由，但美国911事件发生后，就取消了这种免申报的自由。在反恐形势日益严峻的今天，境外货物如果不经申报就入境，很容易混杂病毒、辐射物、武器、垃圾等。自贸港的政策设计者可能将病毒、辐射物、武器、垃圾等列入负面清单，负面清单以外免申报。但这样会产生大量漏洞，在当前对渎职和玩忽职守追责甚严的形势下，中央部委和地方自贸港管理人员可能都不愿承担这样的风险。所以，自贸港对进境货物大概率仍会要求申报，只不过申报的内容和手续上更加简化而已。

上面第1条政策的最大好处是能够促进国际到岸转口贸易，但对于离岸转口贸易不起多少作用。以苏州为例，虽然苏州几乎没有国际到岸转口贸易，但每年的离岸转口贸易可达二十多亿美元。但苏州和其它境内城市一样，离岸转口贸易的稳定性和可预见性缺乏保障。当金融和外汇管理趋紧时，银行系统就会收紧对离岸转口贸易的贸易融资和收付汇管理，因此做离岸转口贸易的企业通常都会在新加坡或香港设立财务运作中心。一旦自贸港解决了离岸转口贸易的稳定性和可预见性问题，境内离岸转口贸易营运企业就没有必要去境外。

第3、第4条政策将营造自贸港在招商引资上的垄断优势。例如，外商投资电动汽车制造企业，可能仅允许在自贸港或自贸区内控股或独资，这样，特斯拉就不可能在自贸港或自贸区外投资。自贸港在招商引资上的垄断优势的大小取决于自贸港的大小范围。如果上海自贸港仅仅由洋山保税港区加洋山港口的大部分以及浦东机场的国际部分加浦东机场综保区组成，则由于受到空间限制，自贸港内将无法容纳制造业项目，自貿港招商引资上的垄断优势将十分有限。否则，这种优势的作用将非常明显。

第5条政策将营造自贸港吸引人才的新优势。同样地，如果上海自贸港仅仅由洋山保税港区加洋山港口的大部分以及浦东机场的国际部分加浦东机场综保区组成，则由于受到空间限制，自贸港内将无法容纳科技研发和总部经济项目，自贸港吸引人才的优势将十分有限。否则，这种优势的作用将非常明显。此外，第5条政策可能会大幅增加浦东机场的中转航班，填补上海机场相对于新加坡、香港、泰国等机场在中转航班上的巨大差距，这将大幅改善长三角乃至中国的营商环境。

如果以以上5条政策措施为主构建自由贸易港，将形成低强度自由贸易港模式。低强度自由贸易港模式将发挥长远作用的关键措施是第1条和第5条。以上海自由贸易港为例，它将保障上海洋山港和浦东机场逐渐实现国际到岸转口贸易和国际中转航班的大发展。第2条政策措施不一定被重视。第3、第4条政策措施具有短期效果，垄断优势最多3年，而且自贸港的空间对招商引资形成了天花板制约。

中强度自由贸易港模式

在以上低强度自由贸易港模式的基础上加上以下2条政策措施，将形成中强度自由贸易港模式。

6.对企业来源于离岸子公司和离岸业务的收入，减按15%的税率征收所得税。

7.在自由贸易港内，大幅降低因特网防火墙高度。允许使用Facebook等境外应用。

第6条政策将使得自贸港成为中国上市公司和著名品牌企业的进行境外投资的功能性总部集聚地，并对境内自贸港以外的城市和地区的总部经济形成巨大冲击。中国企业投资境外子公司所产生的利润应该在中国境内缴所得税。由于境外利润很难核查，大多数企业通过财务手段规避此税。但对上市公司和著名品牌企业而言，这种规避很难。如果自贸港对来源于离岸子公司和离岸业务的收入，减按15%的税率征收所得税，则上市公司和著名品牌企业都将有意愿在自贸港设立进行境外投资的功能性投资企业。如此，对境内自贸港以外的城市和地区的总部经济势必形成巨大冲击。事实上，上海自贸区从2013年成立以来，获得的最大的成效之一就是国内每年有200多亿美元的境外投资通过自贸区出去。这是上海自贸区借助于金融外汇创新政策实现的。如果自贸港再获得离岸税收政策，则通过自贸港进行的境外投资有可能达到千亿美元的级别。

上海自贸港获得此政策的可能性很大，因为此前国务院批复的上海自贸区方案里已经有类似表述。

第7条政策，再加上将自贸港空间扩张到一些可居住办公区域，将推动自贸港成为科技创新和文化娱乐游戏中心。

高强度自由贸易港模式

在以上中强度自由贸易港模式的政策措施基础上加上以下3条政策措施，将形成高强度自由贸易港模式。

8.在自由贸易港内，允许境外司法体系的适当应用。

9.对自由贸易港内注册的企业适用15%的所得税税率。

10.在上海自由贸易港内，人民币实现完全的可自由兑换。所有香港、新加坡开放的金融项目都允许在上海自由贸易港投资设立。

第8至第10条政策将使得自贸港成为离岸公司的注册集聚地，并对国际传统的离岸公司注册集聚地以及境内自贸港以外的城市和地区的总部经济形成巨大冲击。上海自贸港如果能像深圳前海一样获得15%所得税政策，将在税率上追平新加坡、香港。考虑到美国特朗普新政正推行大幅度的税收减免政策，中国借自贸港进行税收减免的试验是有可能的。一旦国家给予第8至第10条政策，上海自贸港肯定能成为离岸公司的注册集聚地。因为相较于新加坡、香港、维尔京群岛、百慕大、开曼群岛，中国自贸港不但有相关的宽松自由政策，而且中国跟世界上绝大多数国家和地区签署有税收抵免协议，中国地方财政在财政资金的奖励上又可以不必透明，所以中国自贸港与传统的离岸公司注册集聚地新加坡、香港、维尔京群岛、百慕大、开曼群岛相比，可以更具竞争力。与欧洲的爱尔兰相比，也可以更具竞争力。

第10条政策还将推动上海超越新加坡、东京、香港，成为真正的国际金融中心。这将大幅改善长三角乃至中国大陆的营商环境。

三种自由贸易港模式的比较分析

低强度自由贸易港模式能够造就转口贸易和航空港中转功能的大发展，并可以在仓储、货物交接、人员和资金流动方面获得更多的便利性。

中强度自由贸易港模式在低强度模式上叠加了对于离岸业务和离岸税收的优惠政策。目前，税务部门基本上收不到境外投资所得的税收，国家财政和税务部门确有通过降低离岸税率来收税的想法。美国特朗普税改对跨国公司离岸累计利润回国时征收一次性优惠关税的计划与此相似。如果美国实施新的税改计划，中国很有可能跟进离岸税收15%的政策。如果中国实施该政策，可能会选择上海自贸港先行进行试验性实施。此外，中强度自由贸易港模式可能会推动自贸港成为科技创新和文化娱乐游戏中心。

高强度自由贸易港模式在竞争力上可以匹敌任何国际上的自由贸易港，它不但解决了中国大陆几乎没有跨境财务结算中心的问题，而且使得国际离岸公司的注册地可以大批量地选择注册于中国的自贸港。

以上三种自由贸易港模式，在可复制可推广性以及降低特殊经济区对境内其它城市和地区的市场公平性的冲击上依序衰减，在提升我国特殊经济区国际竞争力上依序提升。

可以為自由贸易港设计成百上千条政策措施，但其中绝大多数必定为技术性的、纯便利化、不带来根本性或较大突破的。本文构想的以上10条政策措施能够带来本质性改变，并大致决定自由贸易港的开放强度。在这10条政策措施中，第1至第5条肯定会取得国家各部委的同意，并得到落实；第6、第7条将大概率地取得国家各部委的同意；第8至第10条将有可能取得国家各部委的同意。

必须指出，无论是低、中还是高强度的自由贸易港，均有其负面效应：由于自由贸易港的货物资金人员相对于境外的进出将比自由贸易区更加自由，其相对于境内区外的进出将必然变得更加不自由。这可能总体上导致自由贸易港相对于非自由贸易港变得更加不自由。例如，来自长江中上游的内支线船舶可能因为洋山港成为自由贸易港而无法像现在这样就近停靠在远洋货轮旁边。2013年1月1日，具有125年历史的德国汉堡港自由贸易区的关闭启示我们：单纯在贸易上追求更深层次的境内关外的定位几乎是没有意义的。自由贸易港只有在金融、投资和管理上同样具有境内关外的定位才真正具有竞争力。

此外，自由贸易港的竞争力和虹吸力强弱还取决于其空间范围是否包含非海关特殊监管区、是否包含未开发地块。分析上海自由贸易港区域范围，最大可能是洋山保税港区加洋山港口的大部分以及浦东机场的国际部分加浦东机场综保区；也有可能会争取将南汇临港新城的一部分以及浦东机场附近的一部分划入自贸港；可能也会争取把虹桥机场的国际部分以及虹桥机场周边的一小块地域划入自贸港。

自由贸易港的构想不可能一蹴而就。由于存在可批性问题，也可以将以上三种自贸港构想在时间上分三期逐步实施。