浅析公共政策执行监督的问题

【摘 要】 公共政策执行的监督研究是政策执行的最新发展，对政策执行监督的研究有助于政策执行的健康和高效，有助于开展反腐倡廉建设。由于公共政策执行监督贯穿于公共政策始终，所以自20世纪70年代中期以来，广大学者开始倾向于研究公共政策的执行监督机制。

【关键词】 公共政策 政策执行 监督机制 政策分析

所谓公共政策执行，是指在采取公共政策计划后将政策内容转变为现实的过程，即实现政策目标的过程。这是为了实现既定的政策目标特定的机构或人员采取的各种行动，如发布命令、进行拨款、签订合同、收集信息、委派人员、创建机构等。在众多活动中，其中最重要的是组织政策执行人员，向社会解释政策计划，采取具体行动措施，实现政策目标的三个目标；另外，公共政策的实施也是一种组织行为，即政策执行人员要按照组织的结构和原则，行使应有的权力，履行自己的职责，遵循系统的操作程序和方法，并在政策实施过程中遵循政策执行者与社会之间的整体性互动的原则；由此可见，公共政策执行的组织结构与行动功能是相互关联和不可分割的整体。

一、公共政策执行监督的必要性

1、有利于保障公共政策执行

公共政策执行监督作为公共政策执行过程中必不可少的一环，能够减少外部复杂环境对公共政策执行的影响，有效防止公共政策方案在执行过程中变形、走样，与预期效果背道而驰。帮助公共执行者在政策执行过程中克服困难，查漏补缺以及协调主体与客体之间的利益关系是公共政策执行监督的主要任务，只有做到这些，公共政策才能够按照既定的目标顺利得到实施。

2、有利于社会公平、公正、保障民主

保障人民当家做主，为人民服务是党和国家的宗旨，公共政策的本质就是能够使社会资源得到公平分配，进而保护政策执行对象的利益，防止因社会资源分配不公而引起的社会动荡。加强公共政策执行监督，在社会经济高速发展、人民政治意识的不断加强的背景下越来越受到重视，因为政策监督一方面可以保障人民当家做主的权利，另一方面又可以满足人们参与政治生活的呼声，让政策执行的过程在人民的视线下可以公开化、透明化。

二、我国公共政策执行监督机制的现状

经过几十年的建设与运营，我国已初步形成了比较为完善的监督体系。公共政策过程得到了有力的监督与控制，形成了具有中国特性的监督体制，这些特性主要包括监督主体的多元性、监督内容的广泛性、监督方法的多样性。

随着近年来的发展，虽然我国公共政策监督体系取得了一定的进步，但由于我国是社会主义的国家性质，正处于社会主义初级阶段并将长期处于社会主义初级阶段的国情，这一国情决定了我国的公共政策执行监督的若干困境。首先，现阶段社会发展和行政制度的特点为公共政策执行监督带来了巨大挑战；其次，我国传统的行政文化也在观念上对政策执行监督带来了挑战；最后，中国政策执行监督主体在相互协调上也存在一定的问题，对政策执行监督也造成了一定的困难。

三、我国公共政策监督机制面临的困境

1、传统行政制度根深蒂固

我国是中央集权的社会主义国家，政党不分的制度状况以及地方分权化的趋势这些行政制度的特点为政策执行的监督带来了新的挑战。首先，新中国成立之前，封建制度下的行政体制一直是君主专制，这种传统的行政体制对于当今社会的行政体制仍有影响，主要体现为高度集中的行政体制，这在一定程度上影响了监督的有效执行；其次，党政不分的情况也是影响政策执行监督实施的重要因素；最后，传统行政制度权力过于集中，这种缺乏民主的趋势也阻碍了政策执行监督的顺利实施。

2、行政文化官僚化

公共政策监督受行政文化、公共政策自身的特点、经济发展水平和国际环境等诸多因素的影响。作为一种行政行为，公共政策執行监督必然受到某种行政文化的影响。行政文化是指在行政实践活动的基础上形成的各种心理现象、道德现象和精神活动，直接反映了行政活动和行政关系。公共政策执行监督的方式和程度在很大程度上被行政文化影响。民主、现代的行政文化为有效的公共政策执行监督提供了文化背景，而中国封建社会专制体制下的行政文化通常表现为封建官僚体制思想、等级意识等，却在很大程度上抑制了公共政策执行监督效率的提高。比如地方的政府机构注重公共政策的制定，忽略公共政策的执行，把制定的公共政策以文件或者口头的形式传达给下级部门，不重视政策的运行过程和结果，而在这个过程中，很容易出现传达上的偏差，从而导致结果不如人意。中国悠久的行政文化传统源远流长，其中有优点也有缺点，我们应取其精华，去其糟粕，清楚地认识到从封建制度中产生的中国行政文化在公共政策执行监督上存在的不足之处。

3、公共政策监督主体缺位

中国的公共政策的监督体制在经过曲折的发展之后形成了较为完整的公共政策监控体系：既有行政监督，又有政党监督和社会监督，既有内部监督又有外部监督。然而，公共政策执行作为公共政策的一个子系统，对公共政策的监督一直存在着各种的问题。行政管理体制、监督体制一直影响着我国现实的公共政策执行的监督，这一现象导致公共政策执行监督的主体尚未发挥应有的作用和功能。结果，在实际监督中，出现了“监管不力”、“虚假监督”等现象，严重影响了监督的强度和有效性。

四、完善公共政策执行监督机制的措施

如上所述，公共政策执行监督机制由公共政策执行监督的各个要素的有机统一共同构成，该机制的各要素对公共政策执行监督功能的实施产生重大影响。如何完善我国的公共政策执行监督机制呢，其核心思想在于适当分权，以权制权。具体而言，首先要加强政策执行监督主体的建设；其次要建立符合本国国情的政策评估体系；第三改革行政体制，改变传统的行政体制，增强政策执行的透明度；第四要完善社会监督制度；第五要完善政策执行责任制。通过这五方面的协调发展，我们可以有效加强对政策执行的监督。

1、加强政策执行监督主体意识的建设

为发挥公共政策执行监督主体的核心作用，例如人大代表、国家行政机构工作人员等作为公共政策的内部监督不仅仅要履行政策执行者的角色，更要做好政策监督这一工作，牢记“全心全意为人民服务”的宗旨，坚决维护国家的政策方针，不贪污、不腐败、在政策执行过程中不搞小动作。提高公共政策执行监督效率，强化监督功能，就要做好三方面的工作：完善政策执行监督的主体建设、健全监督主體体系、强化监督主体的监督意识。通过这三方面的工作，可以有效加强政策执行监督主体建设。

2、建立符合本国国情的政策评估体系

政策过程的重要组成之一便是政策评估，在政策过程中扮演着不可或缺的一个角色。因为只有通过政策评估，人们才能够判断政策执行是否已经收到了预期的结果，从而决定政策是否继续、调整或终止；同时，政策评估还可以从考核的角度加强对政策执行的监督，从而确保监督的操作性。在公共政策执行的过程中，不能在政策制定之后便不管不问，对政策执行中出现的问题不管不问，没有及时对政策进行评估，影响政策运行的结果，损害公共政策对象的利益。

3、推进行政体制改革和政策公开化制度

趋向异化的行政制度，会对公共政策执行产生巨大影响，并导致公共政策执行效率的低下。为此，必须遏制行政体制异化对公共政策执行的影响，提高公共政策的执行效率，只有这样，才能保证公共政策执行的顺利进行；另外，为保障其公平公正，执行主体必须向监督主体告知必要的信息，不能向监督主体告知经过一些特殊处理的信息，或者掩盖一些违法执政的信息影响监督主体的有效监督，只有正确的、未经处理的信息才方便监督主体对公共政策进行监督，监督主体也要对政策执行过程有所了解，更好的去执行监督功能。只有加强公共政策主体信息的透明化，才能避免在政策执行过程中出现以权谋利、贪污腐败的现象。

4、完善社会监督制度，拓宽监督渠道

社会监督是基于人民群众的非正式监督，也可以称之为非官方监督。新闻媒体舆论监督，居民委员会、企事业单位、个人公民等群众自治组织监督等都属于社会监督。这种非正式（官方）监督一般要反映、施压官当渠道从而对政策执行产生影响。群众监督和新闻媒体舆论监督相互影响，相互制约，前者为后者的宣传提供了基础，后者为前者参与监督提供了更广阔的渠道。改革开放以来，我国的社会监督发展迅速，虽然相比于市民社会发展较为充分的西方发达国家仍有许多不足，但各方仍在努力进一步完善我国的社会监督机制。因此，要完善社会监督制度，拓宽监督渠道，例如让监督渠道合法化，保障监督者的合法权益，营造一个良好的监督氛围，各个监督主体乐于进行监督，使监督不再流于形式，真正深入到公众中去，认真思考公众的建议，接受公众的问责，提高公众参与监督的积极性，让那些违法执政无机可乘。

五、小结

在知识化、信息化、全球化的现代社会中，政府公共政策执行力问题逐渐引起了管理理论，政府政策执行和实践研究的关注，越来越多的学者不仅仅只是专注于公共政策的制定，更倾向于公共政策监督的研究。事实表明，公共政策执行监督是政策过程中不可或缺的一个环节，贯穿始终，若政策执行监督出现问题，便将会影响公共政策的执行，从而使政策运行的结果与预期效果产生较大的偏差。因此，必须从行政监督制度，社会舆论监督制度和加强监督意识形态建设出发，加强政策执行监督主体的建设、建立符合本国国情的政策评估体系、改革行政体制、改变传统的行政体制、增强政策执行的透明度、完善社会监督制度和政策执行责任制，从而使公共政策得到有效的实行以实现政府的职能。

【参考文献】

[1] 陈庆云.公共政策分析.北京：中国经济出版社，2000，232

[2] 莫吉武.当代中国政治监督体制研究[M].中国社会科学出版社，2002.

[3] 陈奇星.中国公共行政监督机制现状分析与对策思考[J].国家行政学院学报，2003.03期

[4] 赵凯农，李兆光.如何贯彻执行公共政策[M].天津人民出版社，2003.

[5] 陈振明.公共政策分析[M].中国人民大学出版社，2002.

[6] 俞可平，《治理与善治》引论，北京，社会科学文献出版社，2003.

[7] 陈奇星.试论加强和完善行政监督机制.社会科学[J]，1999.

[8] 王战军，殷英华.试论构建行政执法监督机制.山西高等学校社会科学学报[J]，2000.

[9] 李煌明.论公共政策执行监督机制的完善.公共行政[J]，2004.

[10] 张成福，党秀云.公共管理学[M]中国人民大学出版社，2001.

作者简介：姓名：魏慧雅（1993） 性别：女 民族：汉 籍贯：河南兰考 学历：硕士 研究方向：政府治理与改革 单位：郑州大学，河南省郑州市 450000。