基于部门协同的城市蓝线划定方法探讨——以重庆市江北区栋梁河蓝线划定为例

1 前言

自国家颁布《城市蓝线管理办法》以来，各城市城乡规划主管部门陆续组织开展了城市蓝线规划编制工作，从城市蓝线规划的编制思路、原则、内容、方法等方面进行了探索和实践。重庆亦于2008年开展了《重庆市都市区蓝线规划（2008-2020年）》，但该规划的实施情况不尽如人意，究其原因主要存在以下几个方面：总规层面蓝线规划难以指导控规层面的落地实施；规划部门组织编制的蓝线规划与水利、园林、环保等相关部门的管控要求协调不够充分；城市高速发展过程中普遍存在的填河改道及截弯取直现象等，所以重庆的城市蓝线划定亦需要结合实际进行动态完善与修正。

结合重庆市主城区已开展的法定城乡规划全覆盖，以及当前正在开展的城市提升行动计划，本文在梳理重庆主城区美丽山水城市规划、绿地系统规划、防洪规划、岸线保护与利用规划、水资源管控规划等相关规划的基本要求及相互关系基础上，以江北区栋梁河蓝线划定为例，从城市河流保护利用所涉及主管部门的规划管控要求及方法入手，研究探索城市蓝线划定的原则及方法，以及城市规划建设中面临具体问题的协调处理建议，以期实现城市河流保护利用与城市规划建设相互协调，为构建山清水秀的美丽重庆奠定基础。

2 城市蓝线的概念

根据相关条例与管理办法，可对城市蓝线定义如下：由城市规划确定的地表水体保护与控制的地域界线，具体涉及到江、河、湖、库、渠以及湿地等等。城乡规划主管部门在组织编制各类城市规划中，应当划定城市蓝线，并负责本行政区域内的城市蓝线管理工作。

城市蓝线虽应由城乡规划主管部门划定，但城市蓝线的划定过程涉及河流众多功能的统筹协调，包括河流水体保护、 供水安全、 河道整治、防洪防涝、环境保护、生态景观等等，而这众多规划管控目标则分属不同的主管部门，所以必须充分考虑和协调水行政主管部门、环境保护部门、园林绿化部门等相关主管部门意见。一直以来，重庆在城市规划编制过程中，尤其是控规编制中，涉及城市蓝线划定的部分，都充分征求了水利部门、环保部门等的建设性意见，并将其吸纳进城市规划方案中，为城市规划建设和管理提供切实可行的依据。

3 城市蓝线划定方法

3.1 明确城市蓝线划定的目标

由于河流水体的功能众多，则城市蓝线划定的目标亦不可能单一。概括起来，城市蓝线划定的目标主要有两个方面：一是根据河流水体的功能定位，以城市功能需求为基础，对河流水体的保护和控制范围进行合理划定；二是结合城市规划方案与城市建设实际，对已划定的城市蓝线进行修正补充与完善。

3.2 梳理城市蓝线划定的相关要求

图1 河道岸线保护与管控要求示意

城市蓝线划定需充分考虑城市总体规划、控制性详细规划等法定规划，以及防洪规划、岸线保护与利用规划、水资源管控规划、绿地系统规划等专业专项规划的相关要求。重庆市主城区以法定城乡规划全覆盖为契机，在编制美丽山水城市规划、防洪规划、岸线保护与利用规划时，结合《重庆市河道管理条例》，对涉及城市蓝线的相关内容进行了探索。

《重庆市河道岸线保护与利用规划》明确要求应以城市规划为基础，通过分析河道的水文特性、河岸的稳定性，划定河道保护区、控制利用区、开发利用区，同时应通过水文分析计算，划定河道临水控制线、外缘控制线、河道管理范围线（如图1）。该规划中的“三线”为城市蓝线的合理划定提供了参考。

（1）临水控制线（蓝线）：出于对河道与河流基本生命要求的维护，按照顺水流方向，在河岸临水一侧或湖泊沿岸周边划定控制线。一般而言，临时控制线属于常年水位线。

（2）外缘控制线（绿线）：是指岸线资源保护和管理的外缘边界线。

（3）河道管理范围线（红线）：是指由水行政主管部门管辖的河道管理的范围线。当河道管理范围线与河道岸线外缘控制线一致时，用绿线表示。

《重庆市主城区美丽山水城市规划》在水系管控线划定方面提出了规划控制要素，即河道或水体保护线、绿化缓冲带范围线、协调区范围线和公共道路，总称“三线一路”，如图2。该“三线一路”的管控要求与河道管控要求衔接对比，为城市蓝线划定提供了参考（如图3）。

（1）河道或水体保护线(蓝线)：即河道、水库的防洪控制线。各级河道根据防洪标准，对蓝线进行划定，水库蓝线的划定则按照洪水期正常水位执行。

图2 “三线一路”示意图

图3 美丽山水城市规划管控要求示意

（2）绿化缓冲带范围线（绿线）：指的是在蓝线外侧划定的绿化缓冲带，其作用在于控制景观，提高生态涵养。由于等级与功能的差异，对其宽度控制的要求也有所不同。

（3）协调区范围线（灰线）：指的是滨水区域建设控制线，其作用在于对该区域建筑开发的控制。

（4）公共道路：指的是位于绿线与灰线间的城市道路或步行道路，滨水岸线对公众开放。

3.3 确定城市蓝线划定的原则与标准

城市蓝线划定原则在学界已做过较多探讨，其最基本的原则是必须符合法律、法规的规定和国家有关技术标准、规范的要求，对城市水系的整体性、安全性、功能性以及协调性予以综合考虑，实现城市生态与人居环境的优化，对城市水系安全提供有力保护，与此同时还要一致于同阶段城市规划的深度。

根据《重庆市河道管理条例》、《重庆市主城区城市防洪规划（2006-2020）》，通过分析河道管理范围内的土地利用和岸线利用的划定标准及管控要求，可知 20年一遇洪水位线以下区域应为非城市建设用地，宜作为城市蓝线划定的依据，所以重庆市主城区本轮城市蓝线划定标准即确定为20年一遇洪水位标准。

3.4 协调城市蓝线与城市建设需求的矛盾

按照20年一遇洪水位划定的城市蓝线，往往与现行控规或城市建设现状存在一定的矛盾。为了协调河道保护与城市建设之间的矛盾，可遵循如下原则：

（1）若河道管理范围未超出美丽山水中的绿化缓冲带控制线，则按原控规与美丽山水的要求执行。

（2）若河道管理范围局部超出美丽山水确定的绿化缓冲带控制线，则采取局部调整措施，在蓝线划定过程中根据提防线对河道管理范围进行调整，为现有规划建设用地提供保障。

（3）若河道管理范围确定的河流走向与控规、现状河流不同，或现状河流已渠化，或在城市建设区域新增河道的，则采取整体调整措施，对城市蓝线进行重新划定并提出相应的管控要求。

4 栋梁河城市蓝线划定实践

4.1 栋梁河流域概况

栋梁河是朝阳河流经江北区境内的部分。朝阳河为长江左岸一条小支流，河流发源于重庆市渝北区大梁子一带，由东南向西北方向流经沱田湾后，流向转为由北向南，朝阳河干流于江北区石柱湾处入境，于江北区唐家沱处汇入长江。朝阳河控制流域面积133.5km²，河道总长36.3km，其中江北区境内栋梁河河流长度为7.36km，流域面积为17.83km²。

随着社会经济的发展，江北区城市建设速度加快，城市建设用地范围逐步扩大，城市功能和用地布局的调整，对城市防洪提出了新需求，原《重庆市都市区蓝线规划（2008-2020年）》划定的栋梁河城市蓝线亦应作出相应调整和修正。目前，栋梁河下游段已建成部分防洪护岸工程，涉河建（构）筑物不断建设，涉河边界条件发生了较大变化，这对栋梁河防洪水位产生了新的影响，对栋梁河城市蓝线划定也提出了新要求。

4.2 栋梁河蓝线划定存在问题分析

栋梁河属于天然河流，防洪标准较低，而城市化以后防洪标准较高，要求城市防洪标准达到100年一遇，防洪护岸工程防洪标准达到50年一遇，对应50年一遇洪水位与100年一遇洪水位均较高，从而导致河道管理范围较为宽广，占用河道岸线资源的地块较多，面积较大，尤其是目前天然河道地形低洼处，显得尤为突出。若按岸线资源管控原则进行清退或者调整，将导致城市规划地块难以利用，特别对于部分已经完成相关规划建设审批手续并进入开发建设阶段的规划地块，实施难度和协调难度则更大。

关于上述问题，笔者认为主要是受到以下几方面因素的影响：第一，在原城市地块功能规划时，没有与水行政主管部门进行有效沟通，并且受到历史因素的影响，相对应的水利规划资料也有所缺失；第二，规划资料深度不足，在编制过程中并没有涉及到提防或岸坡治理工程，进而导致河流地形的推算缺少资料支撑；第三，如果以城市地块功能对水资源功能区进行调整，那么有的地块占挤河道的问题依然没有得到解决，进而影响到水行政主管部门的执法。再加上部分地块防洪标准偏低，在开发利用的过程中很容易因为受到洪涝灾害而引发较大的经济损失。

4.3 栋梁河城市蓝线划定实践

根据《重庆市城乡总体规划（2007-2020年）》（2011年修订）、《重庆市江北区分区规划》（2007-2020年）等规划资料，结合洪水发生情况及灾害影响范围与程度，从暴雨、洪水特点和地形、河流水系条件等自然因素；人口分布、经济社会发展水平等经济社会因素；受洪水威胁程度、洪涝灾害及其影响范围与程度；城市变迁演变进程对防洪影响；城市总体规划确定的组团的规模及其经济社会地位；已建防洪工程情况等方面进行综合考虑，按照20年一遇防洪标准划定栋梁河城市蓝线。

本次划定的栋梁河城市蓝线与栋梁河沿岸已批控规用地之间存在一定矛盾（如图4），需要对城市蓝线所涉及的控规用地提出调整建议。

（1）对于对直接占用河道的地块要求进行清退，该部分地块较少，具有清退可行性。

（2）对于城市蓝线划定后，不满足美丽山水城市规划对绿化缓冲带宽度要求的，通过调整用地性质以满足绿化缓冲带宽度要求。

图4 栋梁河城市蓝线与控规用地关系示意

（3）对于城市蓝线占用控规地块的，建议通过堤防建设提高防洪标准，并按照堤防工程重新划定城市蓝线；或在城市地块规划控制要求中增加一条强制性规定，即要求沿河地块在进行开发建设时，开发建设部门需对河道进行岸坡治理或防护建堤，达到城市防洪标准并经水行政主管部门批准后方可进行开发建设与使用。

（4）对于现状建成区，则按现行控规及现状建设进行规划管控，但应补充下达对河道保护利用的相关文件，以增强河道保护利用意识。

5.结语

综上所述，在城市蓝线划定过程中，需要考虑的因素众多，例如城市规划建设需求、河流功能的实现以及生态环境保护等等。在城市未来的发展与建设过程中，我们依然需要实时对城市蓝线划定及河流保护利用工作进行深入探究和修正，以推动城市功能的进一步优化完善。