走出具有江苏特色的新型城镇化之路

储胜金 孙志高 雷延军 叶宝成

2018年5月4日，国家发改委发布《关于印发第一批国家新型城镇化综合试点经验的通知》。文件指出，2017年底，第一批试点2个省和62个市镇试点任务基本完成，取得一批阶段性成果。江苏是全国首批国家新型城镇化综合试点省份，这些年来取得了哪些经验，如何进一步推进？本刊特刊发权威文章予以分析。

江苏作为全国首批国家新型城镇化综合试点省份，自2015年以来，围绕国家赋予的12项试点任务，在全省范围选择64个市、县、镇，开展先行探索，着力破除体制机制障碍，一些关键领域改革取得积极成效，形成了一批阶段性成果，走出了一条符合中央要求、具有江苏特色的新型城镇化路径。

人往哪里去？加快推进农业转移人口市民化

大幅降低进城落户门槛。省政府部署户籍制度改革，完善相关政策措施，明确各有关部门任务分工。13个设区市均已出台户籍制度改革意见，户口迁移政策比国家要求放得更宽，设区市范围内户口通迁，为农业转移人口进城落户创造条件。全面放开对高校毕业生、技术工人、留学归国人员等特定群体的落户限制，降低农业转移人口和其他常住人口在城镇落户门槛，放宽亲属投靠户口迁移范围和大学生户口迁移条件，在全省建立规范统一的户口登记制度。目前，城区常住人口超过500万的南京、苏州两市，采用“准入+积分”的落户政策，其余各市实施准入制放宽户口迁移政策。

大幅提升居住证制度含金量。全省全面实施居住证制度，流动人口居住证制度全覆盖，累计制发居住证2600多万张。开发了全省统一的居住证信息管理系统，实现居住证在全省范围“一证通用”。13个设区市政府均出台居住证实施办法，居住证持有人依法享有子女入学、计生服务、卫生保健、职业技能培训、公共租赁住房、机动车牌照、护照申领等20多项公共服务。

切实保障农业转移人口市民化待遇。省级出台“十三五”时期基本公共服务清单和基层公共服务功能配置标准，以常住人口为基准全面推进基本公共服务均等化和标准化。把进城务工人员随迁子女教育工作纳入各地社会事业发展规划，绝大部分城市外来务工人员随迁子女基本都在公办中小学就读；将流动人口及随迁家属纳入基层卫生计生服务体系，对进城落户的农业转移人口按照规定参加城镇职工或城镇居民基本医疗保险；完善覆盖城乡的社会保障制度，全省五大社会保险制度均已覆盖进城务工人员，农业转移人口跨地区、跨制度流动的社会保险关系转移接续机制进一步完善；将具有稳定职业、参加当地社会保障并居住达到一定年限的农业转移人口、外来务工人员等“新市民”纳入住房保障范围，全省公租房总体分配进度全国领先。

钱从哪里出？不断拓宽城镇化投融资渠道

建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。省政府出台支持农业转移人口市民化的财政政策，制定实施农业转移人口市民化奖励资金管理办法，基本公共卫生服务转移支付按常住人口分配，教育转移支付以实有学籍数作为分配依据。2017年省财政下达农业转移人口市民化奖励资金14.12亿元。

加快形成多元化融资渠道。编制发布全省新型城镇化试点融资规划，推动各地编制城市基础设施建设规划和融资规划，建立新型城镇化重大项目储备库。积极推动银企对接，加强与国开行、农发行等政策性金融机构和农行等商业金融机构合作，通过银团贷款等方式加大对城市基础设施项目的信贷支持，支持建设银行、中江公司开展新型城镇化建设投贷联合业务。成立由财政发起、社会资本参与的100亿元PPP融资支持基金，推动江苏银行与平台公司出资成立PPP城市发展基金，设立总规模1000亿元的棚户区改造基金。省政府投资基金与社会资本合作分别建立智慧城市、城镇养老、环境改善基金，支持城镇化建设。

地从何处来？持续深化农村土地制度改革

全面推进农村土地“三权分置”改革。全面完成承包土地确权登记颁证，在全国率先实现所有设区市建立确权信息应用平台，并实现各设区市互联互通，整体进度位居全国前列。引导农村土地经营权有序流转，62个县（市、区）建立流转交易市场，流转面积和流转比例均居全国前列。深化农村集体产权制度改革，南京、苏州、无锡、常州等地已基本完成农村社区股份合作制改革，苏州市吴中区完成首批国家农村集体资产股份权能改革试点任务。

稳妥推进农村土地制度三项改革试点。常州武进区稳步推进土地征收制度改革、农村集体经营性建设用地入市改革和农村宅基地制度改革三项改革试点。制定宅基地有偿退出的补偿标准和收回程序，建立政府回购机制。出台集体经营性建设用地入市管理办法、入市土地收益调节金征收和使用管理暂行办法、集体经营性建设用地入市增值收益分配管理制度等，支持使用集体经营性建设用地的企业股改上市和办理银行抵押贷款。缩小并明确土地征收范围，坚持先补偿安置、后征收报批，建立补偿安置标准动态调整机制，通过培训就业、劳务合作、农房入股分红、集体留用物业等途径让农民分享改革红利。

稳妥推进城乡建设用地增减挂钩。制定全省增减挂钩节余指标流转使用管理办法，明确国家扶贫改革试验区、省重点帮扶县（区）和扶贫开发重点片区节余指标省域內流转使用，为实现省内资源互补和精准扶贫、精准脱贫发挥了积极作用。宿迁市结合国家扶贫试验改革，推进城乡建设用地增减挂钩节余指标在全省范围内流转使用，累计转让指标7040亩，总成交47.79亿元。

管理怎么活？创新城镇行政管理模式

培育发展中小城市和特色镇。开展新沂、海安全国中小城市综合改革，推进太仓、如皋、阜宁国家深化县城基础设施投融资体制改革试点，推动溧水白马、吴江震泽、张家港乐余、如皋白蒲、泰兴黄桥5个全国建制镇示范试点工作，探索中小城市综合改革路径，激发城镇发展活力，努力建成“发展实力强、创新创业广、生态环境美、依法治理好、体制机制优”的现代新型小城市。制定出台特色小镇发展指导意见，完善支持特色小镇发展的财政奖补政策和金融支持政策。

推动城镇行政管理模式创新。深入推进经济发达镇行政管理体制改革，苏州市吴江区盛泽镇将原镇属的30多个行政、事业机构整合为“三办八局”，机构总数减少2/3以上。昆山市张浦镇整合为“一办六局一中心”，承接970项行政管理权限，审批服务提速63%。江阴市徐霞客镇将26个专业窗口整合成14个“一窗通办”窗口，启用网上办事大厅和APP移动政务终端，形成了“便民服务一窗口、综合执法一队伍、管理服务一中心、镇村治理一张网”的基层行政管理新范式。

启动江阴县级综合集成改革。除法律法规明确规定必须由设区市行使的职权外，赋予江阴市与设区市同等的经济社会和行政管理权限，赋予镇、街道部分县级经济社会管理权限，实现市县同权。市行政审批局、城市综合管理局、大数据中心正式挂牌运行，所有镇（街道）综合管理服务指挥中心、政务服务中心和综合执法局“三大平台”全部启用，政务服务、综合执法、社会救助、便民服务“四位一体”县域治理新体系初步形成。

制度怎么立？稳妥改革城镇化体制机制

建立健全城乡发展一体化体制机制。促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、社会保障、生态保护等方面相互融合、共同发展。全省将有创业意愿和培训需求的城乡劳动者全部纳入培训范围，实施全民创业工程；大力促进教育公平，积极推进义务教育学校标准化，在全国率先实现所有学段教育经费保障机制和生均财政拨款标准全覆盖，义务教育阶段学生学费、课本费和作业本费全面免除，中等职业学校实行全体学生免学费政策，高中阶段残疾学生实行免费教育。健全城乡社会保障体系，城乡低保标准一体化全国领先。健全城乡医疗服务体系，免费向全体居民提供12类45项基本公共卫生服务。健全城乡社会养老体系，老年人居家呼叫系统和应急救援服务网络基本实现城乡全覆盖，全面完成农村五保供养服务机构“三有三能六达标”升级改造。

深化“多规合一”试点。圍绕“三区三线”划定、规划功能定位重构、系统平台搭建、项目审批流程再造、组织沟通衔接等，探索形成了淮安市“五个一”、镇江句容市“六个一”、南京溧水区“一蓝图、一平台、三变革”等各具特色的“多规合一”试点改革新思路、新模式。

健全生态环境保护制度。健全完善省生态空间管控体系和生态补偿财政转移支付制度，确保生态红线区域占国土面积不低于20%，所有的市、县（市、区）编制完成辖区红线规划，出台管控办法、补偿政策。出台与污染物排放总量直接挂钩的财政政策，深化水环境“双向”补偿制度，对全省生态红线区域转移支付生态补偿资金。推行资源有偿使用制度，健全市场化资源交易机制。严格落实生态文明建设党政同责、一岗双责制度，健全考核机制。

新型城镇化是一项庞大的系统工程，改革领域涉及人、地、钱等最核心问题，人的户籍制度改革进展较快，但涉及地和钱的改革进展相对滞后，一些关键领域改革仍需顶层设计和政策推动，建立完善新型城镇化和城乡发展一体化的体制机制还有一个过程。

深入推进新型城镇化综合试点，需要持续探索、不断创新。

一是健全常住人口工作机制。建立完善以常住人口为基础的统计、考核、绩效评价等人口工作机制，逐步淡化户籍因素，统一城乡户籍登记管理，实施流动人口居住证制度。以城镇常住人口为主要依据，加快落实财政转移支付、地方预算内投资安排、建设用地新增指标与农业转移人口落户数量挂钩的制度安排，健全“人地钱挂钩、钱随人走、以人定地”的配套政策和制度。

二是建立城乡融合发展体制。以完善产权制度和要素市场化配置为重点，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，清除要素下乡各种障碍，推动公共资源向农村延伸，推动城乡要素配置合理化、产业发展融合化、公共服务均等化、基础设施联通化、居民收入均衡化。

三是放大试点地区改革平台作用。全面总结现有试点成果，在基本公共服务均等化、土地制度改革、投融资机制改革、城镇行政管理模式创新等重点领域和关键环节提炼可复制可推广的典型经验，在全省范围内有序推开，为全省乃至全国提供借鉴和牵引。