福利机构的社会工作嵌入机制研究——以长沙市第一福利院为例

杨娟 龙环

党的十九大报告指出，要打造共建共治共享的社会治理格局，提高社会治理的社会化和专业化。党的十八届五中全会明确指出要加强和创新社会治理，推进社会治理的精细化。民政部在“十三五”时期社会工作的发展思路中提出，要进一步加快促进社会工作融入社会治理大局，要充分有效发挥地社会工作在创新社会治理，加强社会建设，促进社会和谐中的基础性作用。社会工作与社会治理具有内在耦合性：社会工作的服务型工作理念、精细化服务特点、基础性服务形式与共建共治共享社会治理格局具有高契合度。随着适度普惠型福利体制的实质构建和福利社会化时代的到来，福利机构的转型发展成为历史和现实的必然趋势，因此福利机构引入社会工作专业服务已成为业界常态。但是，社会工作在福利机构的实践发展历程和未来发展态势如何，还需进行进一步的理论探讨和实践研究，本文试图运用嵌入性理论对此做试探性分析。

一、文献回顾

（一）专业社会工作的嵌入性发展研究

“嵌入性”理论最早由波兰尼（Polanyi）提出，后经格兰诺维特（Granovetter）进一步阐释。不同学者依据研究主题对嵌入性进行分类，格兰诺维特将嵌入的类型分为关系嵌入和结构嵌入。

王思斌是国内社会工作界较早系统阐述社会工作的嵌入性发展的学者之一。王思斌（2011）对“嵌入”概念从结构性的角度进行理解，认为嵌入指的是某一事物进入另一个事物之中去的过程和状态，明确提出专业社会工作在我国的发展是一种嵌入性发展，考察的是一种位势结构，并认为社会工作将由最初的政府主导下专业弱自主嵌入状态走向政府——专业合作下的深度嵌入。赵琼（2016）将专业社会工作的嵌入性发展划分为专业性参与、结构性融入、互惠式建构和专业互构四个阶段。而后国内很多学者将社会工作的嵌入性发展理论应用到社会工作的实践领域。如朱健刚、陈安娜（2013）以政府购买服务项目为例，揭示专业社会工作嵌入原有的行政社会工作之后，产生了外部服务行政化、内部治理官僚化和专业建制化的现象。熊跃根（2006）从我国社会工作教育领域的行动者与政府组织(权力)领域的交互关系来看待“嵌入性”关系。周沛（2011）区分了学理层面的“嵌入”与实务层面的“介入”。随着社会工作的发展，国内有些学者认为“嵌入型”理论难以有效回应现实的需要，存在解释的限度，由此发展出“双向嵌入”的理论思想。尹阿雳、赵环、徐选国（2016）认为双向嵌入是建设中国本土社会工作的必经之路。

（二）民政工作与社会工作的关系研究

学术界关于民政工作与社会工作的关系研究主要持以下三种观点：一是民政工作是具有中国特色的社会工作。雷洁琼认为民政工作是具有中国特色的社会工作，民政工作是社会工作的一个组成部分。二是民政工作与社会工作既有区别又有联系，可相互协调、相互促进。甄炳亮（2007）认为民政工作与社会工作有着本质的相同性，但也有其明显的不同。民政工作和社会工作是“主体”和“应用”的关系，即民政工作是业务领域，社会工作是专业理念和实务方法。谢松保（2011）认为在宏观视角下，民政工作与社会工作在总体上是互相补充的关系，在微观视角下，社会工作要促进、支持民政工作社会化和专业化，民政工作为社会工作专业发挥提供岗位和位置。巩建华（2007）在分析民政工作和社会工作的联系与差异的基础上，认为不同的地方比相同的地方更多，并从概念、内容、方法与对象的维度来比较它们之间的异同。三是民政工作将走上民政工作社会工作化之路。袁华音（1993）指出民政工作的第一步是民政工作社会化，第二步是民政工作社会工作化。甄炳亮（2007）持相同观点，认为民政工作是社会工作发展的早期阶段。社会工作是民政工作的核心专业支撑和基本专业指导，引入社会工作的专业理念和服务方法，能促使民政工作走向专业化、职业化和规范化方向发展。

（三）福利机构社会工作的发展研究

社会工作与社会福利的关系贯穿于社会工作的研究中。周沛（2011）认为社会工作是判断社会福利制度成熟与否的重要标准。徐选国、阮海燕（2013）从互构性发展视角解析社会福利与社会工作存在同源、同构、共变和共生的逻辑关系。徐选国、王娟娟（2014）从关系嵌入、制度整合、殊途同归和多元共担等方面来重构我国社会福利与社会工作之间的关系。谭磊（2016）基于公私协力的理论视角，研究了我国社会工作参与公办福利机构专业服务的形态，将其区分为“高权”、“次高权”、“中权”、“次低权”与“低权”五种形态，认为公私部门的协力体是福利领域实现双赢博弈与福利输送最优化的最优路径。李成（2013）依托嵌入理论，从政治嵌入、文化嵌入、结构嵌入和认知嵌入四个维度对传统社会福利机构引入社会工作的内外困境进行了梳理，同时从宏观、中观、微观层面提出了对策建议。

既然嵌入性是我国社会工作发展的重要特征，福利机构引进专业社会工作已成业界常态，同时在当前社会工作在福利机构已获嵌入性发展，并己初现嵌入效应但嵌入效果还没有达到最大化的情境下，就需要对社会工作的嵌入机制和实践表征进行梳理，以期对社会工作嵌入福利机构并发挥重要作用有所帮助。因此，本文采用文献收集和深度访谈相结合的研究方法，既关注纵向发展过程，又探讨横向发展位势来探索福利机构服务系统中社会工作的嵌入机制。

二、社会工作在福利机构的嵌入机制分析框架

社会工作是社会福利制度的重要组成部分，但在我国社会工作发展初步阶段，社会工作“嵌入”体制，或者说直接在福利机构进行发展，既是多方力量共同博弈和理性选择的结果，也是社会工作本土化和职业化发展需要。本文尝试通过考察长沙市第一福利院社会工作发展的实践历程，来研究社会工作的嵌入机制。长沙市第一福利院是隶属于长沙市民政局的综合型社会福利事业单位，是政府开展供养性福利服务的专门机构，主要收养长沙市孤残婴幼儿和孤寡老人，同时为社会老人提供医疗养老服务。截至2016年11月，全院孤残儿童500余名，孤寡老人20名，社会寄养老人619名，是一家集养护、康复、医疗一体的多功能、多层次的综合性福利院。长沙市第一福利院自2006年开始社会工作的探索性发展，目前社会工作的发展在福利院已初具规模，并在湖南省福利机构系统中起引领和示范作用。社会工作在福利机构的嵌入机制分析框架如图1所示:

图1 社会工作在福利机构的嵌入机制

嵌入主体是社会工作，即专业社会工作，它既表现为专业的活动，也表现为从事专业服务的人群，在福利机构服务体系具有新生性和弱势性。嵌入客体是传统的福利机构服务体系，包括福利院开展的服务活动，以及开展这些活动的基本理念和做法等，这种社会服务体系具有先在性且相对较成熟。嵌入机制是一事物进入另一事物的方式。社会工作在福利机构的嵌入机制主要通过三大维度：即结构性表征、关系性表征和工具性表征来实现，三大维度不是独立封闭的，而是相互构建和多向嵌入的，三大维度不断变迁的互动关系是社会工作在福利机构服务系统嵌入性发展的内在动力。

（一）嵌入的结构性表征：结构嵌套深度

在我国，社会政策直接赋予某项工作推动的合法性。社会工作的发展既是有效回应社会福利转型升级的需要，也是情境回应、响应顶层政策设计的需要。现阶段，以社会治理为取向的社会政策为社会工作在福利机构的发展奠定了良好的政策基础，同时以服务为本的福利传送方式为社会工作在福利机构的发展打开了缺口。社会工作在长沙市福利院的发展具有“自上而下”的特质：即是先取得了制度上的合法性许可，通过引进社会工作人才后得以发展的。

结构既强调网络的整体功能，又重视节点在社会网络中的位置。就嵌入的结构性维度而言，结构嵌套的深度是指社会工作进入福利机构传统福利服务体制的何种部位，是社会工作内置于福利机构的结构之中，形成嵌套结构。社会工作作为后发性服务，其实践权受主导服务体系的影响，它要在早已形成的服务网中落脚，就必须获得某种形式的许可。

11..制度建构的边缘性

在中国制度信任的情境下，制度是社会工作发展的保障，为社会工作嵌入体制奠定基础。制度建构是指社会工作成为福利机构在权力推动下的制度性安排，是指社会工作在福利机构正式制度中嵌入的形式和程度，具体指专门针对社会工作的政策在福利机构的相关体制中的介入程度。长沙市第一福利院自党的十六届六中全会后开启社会工作的探索之路，开始不断建立和完善社会工作相关的制度。2008年，正式将社会工作者纳入专业技术人才管理行列，但社会工作还缺乏足够的关注和地位，尚处于起步阶段。ZLZ是福利院2006年引进的第一个专业社会工作者，她说：当时社会工作者在整个福利院的地位还是处于一个相对比较边缘的地位，先前的社会工作者部是没有在编制内的，可能只是为了推动和实施发展而成立了社工部，2009年的时候才正式将它划为科级部门，在2009年以后将社会工作者定为专业技术人员。一开始（2006）也认定这是专业技术人员，但是还没有拓展所有的社会工作者。

此后福利院不断完善制度保障体系，2009年印发了《社会工作人才队伍建设试点实施方案》，2010年成立院长任组长的社会工作领导小组，并出台《关于成立社会工作领导小组的通知》；2013年社工部被明确为正科级内设机构；2015年印发了《2015年—2020年人才队伍建设规划通知》和《儿童社会工作服务规范》和《志愿服务规范》等一系列制度。在福利院发放的文件中，关于社会工作的相关文件数量呈逐年上升趋势，但目前仍处于薄弱阶段。

22..人才建设的弱势性

人才是嵌入的根本，是开展社会工作服务的核心载体。社会工作人才在福利机构专业队伍建设中的地位和角色，体现社会工作在福利体系中掌握的资源和话语权。这里的社会工作是指专业社会工作，即接受了专业社会工作教育和培训，取得助理社会工作师和社会工作师资格的专业人员，包括了福利院专职社工①专职社会工作服务于社会工作科，负责开展专业服务、志愿服务接待、聘用社工考核和资源链结及配置工作。、岗位社工②岗位社工是指分布在各科室的社会工作人员，主要负责所在科室的社会工作服务以及配合社会工作科的相关工作。、和聘用社工③聘用社工是指没有从事专职社会工作工作，但考取社会工作证的工作人员，其考取后可以享受相关专业技术岗位待遇，同时根据2017年福利院颁布的《长沙市第一福利院全员社工专业实施方案》每年必须参加不少于40小时的社会工作服务。。在2006年社会工作部成立之初，社会工作人员3名，2008年增加到5名，在整个福利院系统中，人数上处于劣势。由于人数较少，其在为自身争取权益方面缺少话语权，在开展服务中缺少主动权。2009年长沙市第一福利院被确定为第二批全国社会工作人才队伍建设试点单位，社会工作作为福利院的核心工作被纳入福利院总体发展规划，并提出“专业优先、全员社工”的社会工作发展理念。此后社会工作专业人才发展迅速，逐步形成以内生培养为主，外部引进为辅的人才建设格局，到2015年初步形成专职社工+岗位社工+聘用社工+专业督导的专业社会工作人才队伍框架。截至2016年11月，福利院持证社工55人，其中专职社工9人、岗位社工17、聘用社工29，其中社会工作专业毕业8人，专业督导10名，外聘的专家督导6人。

2009年到2016年这个阶段社会工作发展比较好的一个阶段。这个阶段岗位设置很明确，职责划分比较清晰，理念引导也比较好，最开始我们的理念就是简单的助人自助，没有提升到全员社工，在2011年左右才提出了“全员社工”理念。2009年的时候还没有全员社工这个概念，后面说要给每个科室配备一到两名社会工作者，在制度上有了一个认同，对社会工作者来说是蛮有推动作用的。这个框架一建立起来，社会工作队伍马上就提升了。从最开始的4个社会工作者发展到全院每个科室配备一到两名社会工作者（长沙市第一福利院员工）。

根据《2015年—2020年人才队伍建设规划通知》福利院将按照每年10—14人的速度递增，到2020年，社会工作专技人员达到至少100人，占全员人数的17%，占专技人数的40%（包括双专技资格人员），其中专业社会工作岗位不少于30人，社会工作岗位要求85%以上达到本科及以上学历，硕士及以上学历不少于5%。从这些数据可以看到，社会工作人才在福利机构呈上升趋势，但仍属于少数群体，会导致话语权的弱势。

根据制度和人才两个维度，笔者将社会工作在福利机构中的嵌入性发展分为3个阶段：边缘嵌入阶段、泛中心嵌入阶段和核心嵌入阶段。边缘嵌入阶段是指社会工作进入的是福利机构服务体系的边缘部分，福利机构系统人员迫于政策形势和相关制度，在“勉为其难”的让渡一小部分本系统不愿或无力承担的工作。此时社会工作相关制度不健全，专业人才相对匮乏，社会工作专业服务优势有待验证；泛中心嵌入阶段是指随着社会工作制度的进一步完善和社会工作人才建设的进一步推进，社会工作逐渐从辅助性的边缘朝福利机构核心领域靠近。在福利机构中，社会工作制度建设在福利机构的制度建设中占重要地位，社会工作的人员配备、薪酬待遇、奖惩考核在制度上得以明确规定，社会工作人才在福利机构的管理层和服务层都占据主要地位，其手握资源，拥有话语权。核心嵌入阶段是指随着社会工作的发展，社会工作在福利机构福利服务中的位置中心化，福利机构的社会工作化成为主流，社会工作相关制度在福利机构制度建设中占据核心地位，福利机构的专业化以工作人员的社会工作化为目标。

通过对以上两个指标，即制度、人才的考察，社会工作在福利机构服务体系中呈零散式、碎片化的“镶嵌”，呈现结构性弱嵌入的特点，社会工作在福利机构中虽拥有一定的话语权，但仍处于结构上的从“可有可无”阶段进入到“不可或缺”阶段，即浅层嵌入阶段，远没有进入到“非你莫属”阶段。

（二）嵌入的工具性表征：服务整合深度

帕森斯的单元行动理论指出，每一个单元行动由以下几个要素组成：行动者、目的、情境及规范限定，由此可知任何一个行动都是在一定规范作用下的行动。嵌入的工具性表征体现嵌入行动的逻辑，即社会工作选择嵌入的优先秩序和具体行动策略。长沙市第一福利院作为一个独立运作的场域，作为后发性的社会工作在综合考量各种情境因素和规范限定后，采用了先开展社会工作服务后渗透专业价值理念的行动逻辑。当然，在开展服务的过程中也伴随着专业价值伦理的指引。

11..服务嵌入的浅层性

社会工作的服务嵌入是指社会工作参与社会服务实践，并发挥其专业优势。社会工作服务的嵌入核心，是发挥社会工作功能的主体，社会工作要通过自己从事的实务来反映其价值。

我希望，希望我们福利院能在全省各级福利机构里面能推动社会工作的发展，发挥“引领、示范、推动”作用。在以前我们没有发展社会工作，没有社会工作者的时候，院里所有的大事小事，老人、孩子都喜欢往院长办公室跑，因此他们认为只有我这个院长才能解决他们的问题。我记得有一次，十几个孩子排着队来我办公室，一个个孩子大呼小叫着有要治病的、有要找工作的、有要读书的等等，连着几天每天都来，把我累得够呛。自从有了社会工作，设立了社会工作科，发展了岗位社会工作者，现在我变得清闲多了，社会工作者帮老人、孩子解决了很多问题（Y福利院院长）。

开展社会工作服务之初，社会工作服务主要集中于一些比较边缘的领域，如开展志愿服务、资源募集和处理案主关系等方面的工作，未能嵌入实质业务层面。

刚进入福利院的时候，大家对社会工作的定位都是不明确的，很多人觉得社会工作者主要是业务上的一个推广，以宣传、捐赠、筹募这些方面为主。其次就是志愿者接待，有点像营销部门的感觉。对于老人家庭和生活，入住是否适应等方面比较忽略。还有就是协调服务对象与机构、服务对象与家属及协调部门与部门之间、工作人员之间的关系（长沙市第一福利院H社工）。

2009年长沙市第一福利院开始探索项目化运作。福利院坚持“以人为本、助人自助、关爱老幼、真诚奉献”的专业服务宗旨，为老人、儿童提供专业服务，推行项目运作。在这一契机之下，逐渐开始开展系统性、常态化社会工作服务，并积极打造社会工作服务品牌。在此阶段社会工作服务在福利院各科室展开，如在老年临终关怀科、老年痴呆科、老年康复科、儿童的脑瘫康复中心、儿童特教中心等专业领域发挥了重要作用，并取得了显著成效，获得福利院的高度重视和广泛认可。除了受到单位认可之外，社会工作项目的推进也为福利院获得了荣誉。如，2010年打造了被誉为长沙市第14张名片的公益品牌“爱心爸妈”团，成立国内首个儿童临终关怀中心“蝴蝶之家”，开展的周大福“春苗计划”孤残青少年就业辅导服务项目获得长沙市青年组织公益项目大赛三等奖。在专业服务开展的同时，2016年长沙市第一福利院被评为第二批全国社会工作服务示范单位。这些荣誉的获得产生了一定的“政绩效应”，强化了福利院推进社会工作服务嵌入的决心。

22..理念嵌入的服务性

理念既是自觉行动的前提也是嵌入行动的目标，亦是组织间未来合作的基石。社会工作在福利机构的嵌入性发展不仅强调工作方法、服务技巧上的融合和资源互补，更要实现价值理念的契合。福利机构的基本特征是福利性，其既是嵌入的积极因素也是限制互动的消极因素。长沙市第一福利院作为传统福利机构的典型代表，受到深层次结构性矛盾与体制约束，传统福利服务的社会化程度低，机构内部员工重管理而服务意识不强，其发展难以满足人们日益增长的美好生活的需求。

福利工作说到底是做人的工作，人是一切的根本，因此需要专业化理念的支撑。目前我们福利院正处于转型期，正在从粗放、随意和凭经验以事为主的工作方向朝着精细化、专业化、以人为主的方向发展，而社会工作专业的理念和方法，如助人自助、同理心等对我们的工作是有非常大的推动作用的。社会工作在福利院的功能有很多，包括链结资源、开展专业服务，包括个案、小组、社区工作，这些都是能给我们的服务对象带来效果的。还有志愿服务，以及跟其他社会组织间的关系。我们现在提倡社会治理，以及“三社联动”都需要有我们社会工作者的身影。在我看来，福利院的工作人员都应该是社会工作者，为什么？因为社会工作者既能补充我们人手不足，最重要的学习社会工作，成为社会工作者的过程是我们工作人员找准自身定位，扎根福利服务一线的基础。我希望我们全院形成这样一种局面：老人、孩子有需求找社会工作者；工作人员关注、了解、成为社会工作者；机制上让你有机会成为社会工作者，福利院会为你提供相应的待遇、津贴（Y福利院院长）。

福利机构服务要实现专业化最为便捷的途径便是借助社会工作的专业理论和方法，而理念是服务的方向和灯塔。价值理念契合是基于共同的合作意愿和价值追求，在共同行动的过程中形成一种共同认可的合作文化。有研究指出，价值观和文化的差异是社会工作嵌入的最大障碍，如社会工作提倡的个体差异和自主权与中国传统文化的集体主义和少数服从多数观念等，职能和行动层面可以获得政策上的一些改变，但价值观的变化则相对慢得多。在价值嵌入阶段，社会工作的价值理念和传统福利服务最终要实现价值融合并相互建构。价值互构阶段是服务整合的高级阶段，在这一阶段，主客体通过互动联结实现资源流动和共享，关系趋于稳固和正式。社会工作有其广泛的专业基础及完整的理论体系，在专业训练中，社会学、心理学等作为知识基础加以强调，社会工作关注“全人”，强调“人在情境中”，侧重“人的主观能动性”等价值理念，社会工作为福利机构服务提供理念借鉴，使福利服务工作少一些行政色彩，多一些服务特征，使民政工作建构起自己的理论体系。

根据服务和理念这两个维度，笔者将社会工作在福利机构中的嵌入性发展分为三个阶段：表层嵌入阶段、浅层嵌入阶段和深度嵌入阶段。深浅是一个程度概念，是社会工作和己有服务体系间合作和共事的程度。表层嵌入阶段是指社会工作进入的是福利服务体系服务的表面部分，社会工作的服务仅限于志愿服务的管理和资源提供，还徘徊在福利机构服务的最外围，其理论方法和价值理念远没有渗入到福利机构服务体系，社会工作依然在以管理为主要职能的福利体系中没有占据重要地位，社会工作在福利机构的让渡空间中开展工作；浅层嵌入阶段是社会工作进入福利机构服务的重要领域，除了在传统福利服务的让渡空间开展服务以外，积极拓展新的服务领域，延伸服务范围，更多地、相对独立地承担起福利服务的职能；深度嵌入阶段是指社会工作进入福利机构服务系统的核心领域，能独立自主地开展社会工作服务，扮演“中流砥柱”的角色，成为福利院福利服务的核心竞争力。

通过对服务、理念两个指标的考察，此时社会工作在福利机构获得长足发展，但社会工作依然在以管理为主要职能的福利体系中没有占据核心地位，社会工作主要在让渡空间开展服务，其让渡空间大于拓展空间，且社会工作的拓展空间也具有让渡色彩；但此时扮演的角色是服务上的“查漏补缺”，功能上的“锦上添花”，因此社会工作还处于从浅层向深度嵌入的转变阶段，即浅层嵌入阶段。

（三）嵌入的关系性表征:关系嵌入深度

就嵌入的关系性维度而言，关系嵌入深度是指随着时间的推移，嵌入主客体间关系的动态交替过程，嵌入关系的出现是一个动态的关系连续谱，其通过社会工作与福利机构传统福利服务关系的演变和调整，最终实现关系的结构化，即服务主体间关系的融合。关系的嵌入性发展影响系统的合作、资源整合和共同文化的形成，其合作规范和信任关系影响组织的未来发展绩效。社会工作的发展是表现型的，社会工作只有发挥作用才能被社会及社会服务的责任系统所承认和接纳，才能得到进一步发展。嵌入的关系性指标既表明了关系嵌入的深度，也决定了发挥功能的机制。关系嵌入深度通过社会工作的参与形式和专业权限体现出来。

11..专业权限上的有限自主性

场域是个体参与社会活动的重要场所，充满了各种力量的对抗，是争斗权力和资本的场所。在福利机构这个场域中，由于社会工作的后发性，在发展之初，社会工作并没有自主的实践领域和实践权，而只能依附在主导性的社会服务活动之上，作为主导服务的附属物而存在。在这一阶段福利机构传统福利服务处于绝对优势地位，表现为对社会工作的强控制。

那个时候还没有现在这样一种意识，出了一些问题的话就是部门内部解决，没有说要社会工作者去帮他们解决或者让我们去协助他们解决。就是在处理事情的时候，他们是用一些旧有模式来解决，没有意识到有一个新的力量，我们也还不太清楚自己要做什么，所以主要从事院里安

排的一些行政性的工作。后来，慢慢地看到了社会工作的作用，孩子那里出现问题，老人家那里

又发生矛盾了都来找我们，但也都是帮他们解决麻烦为主（长沙市第一福利院社工）。

经过初期阶段的磨合和发展，社会工作的专业服务理念和独特的服务成效，赢得了机构管理层和服务对象的普遍认可和接纳。由此，社会工作者获得了和其他专业技术人员平等对话的机会，社会工作者在管理制度和资源调配中话语权逐渐增强，与传统福利服务在工作逻辑上处于平等合作模式，在关系上实现平等对话，拥有有限自主权限，成为福利机构发展不可或缺的综合性专业服务团队的重要成员。

22..合作形式上的行动工具性

场域本身亦有自己的惯习，即属于自己的性情倾向系统，其是在历史和实践中形成的。从微观层面看，惯习存在于人的“头脑之中”，是其行为的一部分。社会工作在福利机构的参与形式是通过合作形式来体现的。社会工作和福利机构的合作形式经历了两个阶段：职能参与阶段、行动工具性阶段。职能参与阶段是指基于行政指令的形式合作，即合作双方将共同事务进行分解，借助各自的管理职权和专业技能进行分工负责。这种合作依然是基于传统分工负责制的指令式合作。在福利院具体服务实践中，由于各部门各有职权和职能范围，经常会出现资源流通不畅，服务无法实现无缝衔接的情况。社会工作者如是说：社会工作者在当时和其他工作人员的关系应该是协助工作，不要给他们增加很多的麻烦就好，比如对老年人服务，他们的观念是你们可以去做，但是他们不参与，只要不与他们的利益冲突，只要不把深层次的问题抓出来就行。在这种合作里面，社会工作者应该就是一个协调者的角色，对资源的整合和协调比较重要一点。

行动工具性阶段是基于合作事务的工具性关系，具有互动性的合作，嵌入主客体基于共同目标和合作意愿，朝着共同的嵌入目标采取一致性行为，实现嵌入效应，在嵌入的过程中实现信息互通和资源优化配置。部门间的互动本质上是通过互补性的能力和资源形成相互依存关系，从而提升服务受众的服务质量的。社工P介绍：我们目前还处于有大型活动大家就一起参加，平常基本上是各做各的。在进行服务的过程中，服务主体各有不同的职责，也规定了各部门的权限，这些都直接决定了各部门的行动能力。

根据专业权限和合作形式，将社会工作与福利机构服务的关系嵌套深度分为：依附性嵌入阶段、协作性嵌入阶段和自主发展阶段。依附性嵌入是指社会工作不能独立地开展活动，必须依附在主体福利服务体系上发挥作用。在依附性嵌入阶段社会工作缺乏独立的职能空间，社会工作者的每一个行动都会与福利机构传统福利服务的做法、规则和要求相遇，并深受其影响和制约。因此在实际工作中，主要以福利院原有工作模式为主，对原有服务理念和服务方法存在高度的路径依赖，社会工作与传统福利服务尚处于相对疏离状态，在福利机构面临紧迫工作时，社会工作经常出现专业服务实践被挤占现象，因此这时提供的服务深度不一，彼此权利义务混淆；协作性嵌入阶段是指社会工作与福利机构传统服务基于合作事务的工具性关系，强调通过互动协作，二者在价值理念、服务意识、工作方法等方面开始实现互补和耦合。协作性嵌入阶段是指社会工作和福利机构服务体系建立在两者各自承认自身优缺点的基础上，作为一种合作性行动理念和理性行动抉择。这一阶段是主客体各方主动付出的过程。为了突破部门间条块分割的局面，需要对各要素进行筛选、激活和融合，提高部门间的资源关联度、利用有效性和优化资源结构。行动工具性阶段不仅具有行动一致阶段的特点，同时也具有职能参与阶段的特点。现阶段，各服务主体的互动更多的是基于合作事务，福利机构对社会工作的发展从形式承认迈向实质承认阶段。自主性嵌入阶段是指社会工作能独立自主地进入社会服务领域并发挥作用，可以不受或少受主体社会服务系统的支配，独立地开展服务，发挥作用。自主性嵌入是社会工作在福利机构发展的未来趋势和理性态势。根据对以上两个指标的考察，社会工作工作仍处于关系上的协作嵌入阶段。

基于“嵌入”视角，通过综合考量嵌入的结构性指标、工具性指标和关系性指标，本文建构出福利机构社会工作发展的动态嵌入机制，其中排除了诸多干扰因素和情境因素，实际上他们不是单向线性发展的，也并非按序逐一对应（如图2所示）。

图2 嵌入机制的动态演进过程

本文基于微观视角，“从下而上”地看待社会工作在福利机构服务体系的嵌入性发展。从纵向过程来看，嵌入的结构性指标是保障，在整个行动过程发挥决定性作用；嵌入的工具性指标是行动逻辑和策略，是行动的核心内容。嵌入的关系性指标是嵌入结果。这三者之间存在密切的内在联系。上述动态模型中，嵌入的三大维度，即结构嵌套深度、服务整合深度和关系嵌入深度，从图2中可以看出社会工作在福利院的嵌入是一种从边缘逐渐走向核心、从表层走向深度、从依附性走向自主性的嵌入过程。基于不同阶段社会工作的实践逻辑和具体运作手法的差异，各阶段差异显著。嵌入效应也是随着嵌入深度的不断加强而不断提升。社会工作的嵌入效应是指社会工作嵌入福利机构后所产生的效应。这种效应包括两个方面：对自身发展产生的效应和产生的福利服务效应。综合上述三个指标的特征及产生的嵌入效应，作者将社会工作在福利机构的嵌入分为三个阶段：

第一，增量嵌入阶段。图2中的①区域为初期增量嵌入阶段，社会工作以增量嵌入的方式在福利机构中发展，这一时期，传统福利服务作为存量与作为增量的专业社会工作在福利服务领域共存，但尚未发生化学反应。社会工作在福利机构的发展中无自主性，与传统服务是形式上的职能合作；

第二，联动发展阶段。②区域为联动发展阶段，在次阶段社会工作的发展带动福利机构传统福利服务的发展，而福利机构福利服务的发展也进一步的带动了社会工作的发展，两者具有正向的关联性。同时在此阶段，传统福利服务的转型发展，在社会工作的带动下传统福利服务以更精细、更多元、更高效及更巧妙的方式“重返”福利服务领域。在这一阶段，增量（社会工作）与存量（福利机构传统福利服务）互动频繁，并发生化学反应，其呈现平等合作、有限自主、双向融合的行动一致的工具性合作形态；

第三，协同融合阶段。③区域为协同融合阶段，在这一阶段社会工作与福利机构传统服务实现双向嵌入，呈现互构性演化趋势，其在互动中相互学习，相互建构，协同发展。社会工作作为福利机构的主导力量发挥自主引领和核心竞争力作用，呈现价值互构的伙伴式合作形态。协同融合阶段是福利机构社会工作发展的理想模型。

表1 社会工作在福利机构的嵌入机制

上述三个阶段的划分从某种程度上来说存在不严谨之处，也不能对社会工作在福利机构的发展做全方位的描述。本文尝试以这种划分方式，有选择性地进行两个维度上的分类。在实际服务中，我们经常发现，上述分类不是互相排斥的，甚至存在互相交叉的关系，出于研究和比较的需要，笔者按其呈现的主控特质进行学理上的划分，从某种程度上反应了我国社会工作发展的现实进程。研究发现，长沙市第一福利院的发展目前还处于联动发展阶段，协同融合阶段是其发展趋势。

三、软硬兼顾：嵌入机制的优化空间

在构建全民共建共享的社会治理格局中，福利机构社会工作的长足、充分发展有利于提升福利机构的专业化服务水平。嵌入只是前提，嵌入效应才是目标，福利机构的社会工作的发展要顺利过渡到协同融合阶段，还需切实提升社会工作在福利机构的嵌入效能，在结构网络、工具行动和关系演化层面逐步优化升级。

（一）结构网络层面：网络结构衔接的无缝化

结构网络是指随着社会工作和福利机构传统服务的合作关系的逐步积累，形成稳定的协作网络，在这一网络中制度、人才间能实现互通和耦合，实现自由流通和优化配置。因此福利机构要加强社会工作配套制度的进一步精准化和细节化。制度的细节化和精准性，是影响制度能否有效实施的关键因素。社会工作的发展如果只有原则性的制度安排，而不体现在实际的运作管理中，那么社会工作的发展也不可能产生嵌入效应。因此福利机构要进一步加强机构设置、权力授予和资源配置、人事制度等配套性政策的精准性和细节化设置，逐步提高匹配度和适切性。

在公共服务领域大力实施供给侧改革的现时代，福利机构社会工作发展最核心的问题就是要构建一支规模宏大、素质优良、结构合理的社会工作人才队伍，只有这样才能突破只有增长没有发展的内卷化困境。因此要加快高校社会工作院系与福利机构的资源整合和多元合作。通过共建实习基地、运作服务项目和合作科研项目等方式，实现政策、资金、人才和技术方面的合作共赢，促进社会工作在福利机构的协同性专业化发展。同时加快社会化运作，积极引进专业社会组织，购买社会工作服务。福利机构内生培育为主的人才培养机制在目前的发展态势下尚能勉强维持和满足福利机构的社会工作发展需求，但随着人们对公共服务需求的提高，仅仅依靠内生培育人才是远远不够的。因此福利机构要将社会力量也纳入福利生产与输送的主体，加大社会化运作步伐，积极引进社会组织，购买社会工作服务以满足发展需要。

（二）工具行动层面：专业性服务的提升

福利机构的福利服务是一项惠及民生，有益社会的准公共产品，其服务质量的优劣直接影响普惠性福利社会的构建。社会工作在福利机构的嵌入性发展的根本是以服务为核心内容以价值理念契合为最初和最终目标。因此在优化福利机构的社会工作发展方面，服务的专业性及适用性是其考量重点。因此，工具行动层面是指社会工作在福利机构的嵌入发展中，在行动的选择、行动的实施和行动的评估等方面体现专业特质，坚守专业价值。因此在工具行动层面，社会工作要坚持专业价值的回归，兼顾公平正义的前提下，坚持以“助人自助”、“以人为本”、“全人”、“人在情境中”等专业理念指引服务方向；在开展服务的过程中，积极参与专业督导与培训，提升服务技能，磨练服务技巧；在服务的评估阶段，建立专业服务质量的标准化服务体系，强化服务的绩效考核制度，提升服务专业性。

（三）关系演化层面：主体间信任关系的培育

社会工作与福利机构传统服务建立的良性关系及结构，能够产生专业服务和管理上的信任，并由此提升社会工作与福利机构传统服务的融合。社会工作在福利机构的最优化发展涉及多部门的组织和协调，一项增进共同价值的多部门联合行动，但协同主体间的合作不足易导致共同价值的流失。社会福利专业化语境下，福利机构转型发展在强调重塑组织结构的同时也要注重团队建设，注重价值互构和信仰共存，强调建立以信任和共同目标为特征的合作关系。因此必须进一步完善主体间的协同耦合机制。随着社会工作在发展中的地位嬗变，社会工作由最初的弱自主嵌入到后期的自主嵌入，都需要主体间信任关系的建立，因此要有意识地促进和深化福利机构各部门的专业嵌入。包括老人服务区、老年康复区、儿童区、行政区的互动，打破部门壁垒，加强专职社工、岗位社工和聘用社工间的长期互动。通过长期共事，建立有效的组织关系，在此基础上建立稳定高效的专业化服务团队，由此实现社会工作的自主引领。

四、小结与反思

社会工作的发展是有效回应社会治理现代化和社会福利转型升级的需要。福利机构发展社会工作是其能力建设的重要组成部分，本文借用嵌入性发展概念对社会工作在福利机构的发展进行了分析，指出了社会工作嵌入性发展的过程和特征，讨论了社会工作嵌入的发展态势和格局并从社会治理的角度对这种嵌入机制进行了分析。本文尝试提出，在社会治理背景下社会工作在福利机构的发展主要通过结构性指标、工具性指标和关系性指标来表征，社会工作的发展经历了增量嵌入、联动发展到协同融合的发展阶段。

社会工作在福利机构的嵌入性发展承载着中国特色社会工作发展道路的探索，在实践考察中，这种发展也出现了嵌入的适切性问题。同时社会工作与福利机构传统福利服务也时有冲突和排斥，但正是在这些互动中社会工作和传统福利服务相互学习，相互建构，同时其结构和关系也相互影响，并呈现双向嵌入的趋势。