极贫镇的规划创新

■ 许成义

在脱贫攻坚进入攻城拔寨阶段的时代背景下，在规划先行几乎成为全民共识的前提下，如何让规划在乡镇脱贫攻坚中“更有用”和“更精准”已然成为许多从业者思考的重要命题。文章从规划组织方式、规划理念、规划编制体系和规划内容四个方面对贫困乡镇规划创新提出了见解。

一、苗族地区的极贫镇

大塘镇地处贵州省黔东南苗族侗族自治州雷山县东南部，镇政府驻地于新桥村，距县城12公里，S308省道贯境而过，雷山至榕江高速公路已开工建设，在镇区设有互通立交，区位交通条件较好。全镇辖32个行政村1个居委会，83个自然寨，总人口25679人，少数民族人口占总人口的88.8%，以苗族为主。境内自然生态和历史文化资源丰富（见图1、图2），镇域东北部为雷公山国家自然保护区和雷公山国家森林公园的重要组成部分，景色宜人，是自然探险的首选之地；有1个省级历史文化名村（新桥村）和8个国家传统村落。因其境内旅游资源丰富而独特，与以千户苗寨享誉中外的西江镇遥相呼应，有“北西江、南大塘”之称。

图1 独树一帜的“水上粮仓”

2013年5月24日，经贵州省人民政府批准，雷山县大塘乡和桃江乡撤销，合并设置为大塘镇。2016年9月8日，贵州省极贫乡镇定点包干脱贫攻坚启动部署会在贵阳召开。会议决定根据贫困发生率、人均可支配收入、贫困人口规模和发展环境等情况，同时适当考虑区域平衡和发展示范带动作用的要求，对全省934个贫困乡镇进行综合评估，最终确定20个极贫乡镇，由贵州省委书记、省长等20名省级官员挂帅成立20支指挥组集中攻坚。雷山县大塘镇作为20个极贫乡镇之一，由贵州省纪委书记挂帅指挥脱贫攻坚工作。为统筹推进大塘镇脱贫攻坚、同步小康和经济社会全面可持续发展，需开展一轮适应大塘镇发展需要的规划编制工作。

近期（2016-2020年），按照“脱贫是底线、致富是目标”的要求，在处理好输血与造血、脱贫与致富、精准扶贫与区域发展、外部给力与自我发力的前提下，确保到2018年全镇现行贫困人口全部脱贫、贫困村全部出列、全镇摘掉贫困帽；到2020年全镇实现全面建成小康社会，各项工作在全省20个极贫乡镇综合排名中位列第三左右，为全省打赢脱贫攻坚战、实现同步全面小康作示范。

图2 载歌载舞的民族节庆

远期（2021-2030年），全面实现国内苗文化旅游名镇、贵州省脱贫攻坚可持续发展示范镇、黔东南州城镇体系中心镇、雷山县富裕和谐美丽新镇的目标任务。

二、规划组织方式创新

考虑到脱贫攻坚任务重、工作时间紧，为充分发挥各编制单位规划技术优势，创造一流的规划成果，在整个编制过程中采取“一家组织，多家编制，配合协调，共同推进”的规划组织方式（见图3）。即由贵州省住建厅统筹组织规划编制工作，包括确定工作内容和深度、提供规划设计条件、组织规划评审等；在此基础上，组织几家对口帮扶规划设计单位，分别按照各自技术优势开展相应规划编制工作，共同研讨带有共性的问题，共享规划成果；各编制单位及时配合“大塘极贫镇作战部”做好扶贫项目规划论证，并与大塘镇政府及相关部门协调好有关的规划建设问题；结合脱贫攻坚紧迫性特点，采取总规、详规、城市设计、各类专项规划同步配合、共同推进的工作方式，确保最终规划成果能按时按质达到预期目标。

三、规划理念创新

（一）绿色生态理念

图3 规划组织方式

牢牢守住发展和生态两条底线，辩证处理好发展和生态的关系，推进生态产业化和产业生态化，走“绿水青山就是金山银山”的转型发展新路。绿色生态理念强调“绿色生产”和“绿色消费”，以“绿色经济”为发展模式，以“绿色生活”为行为特征，建设“绿色城镇”。主要体现在产业发展、空间布局、道路交通和资源利用等方面。

（二）人文发展理念

突出民族特色，加强历史文化遗产保护与人文传承，促进传统文化资源与现代文化资源融合发展、传统文化保护与经济社会发展相得益彰。发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽乡镇，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。

（三）城乡等值理念

乡村与城市只有生活空间与生活方式的不同，但是在收入水平、公共服务和社会保障水平及生活便利程度上，应该与城市具有相同的价值和相同的生活质量。城乡等值理念是实现城乡一体、服务均等、公平发展的核心思想。

（四）精明增长理念

树立精明增长理念，尊重城乡发展规律，重视城镇内涵与承载力，摒弃过去以规模扩张为主导的发展模式，走集约节约的发展道路，实现城镇有序建设、适度开发、高效运行，努力打造和谐宜居、富有活力、独具特色的现代化城镇。

四、规划编制体系创新

紧紧围绕脱贫攻坚要求，统筹考虑近期脱贫与长远发展的关系，进一步明确发展目标和实施路径，本次规划采取以总体规划为统领、法定规划为核心、非法定规划为补充的规划编制体系。总体规划作为统筹近期与远期、建设规划与行业发展规划的总规划，是全镇未来发展建设的总纲领。法定规划是规划实施的主要依据，也是保障非法定规划中建设项目实现空间落位的载体，由“镇域、镇区、村庄”三个层面的相关法定规划作支撑，层层分解与落实总体规划和非法定规划的目标任务。非法定规划主要针对重要行业与重点地区，既是对接不同帮扶部门的行业行动计划，也是一定程度上弥补法定规划局限性的重要补充。

五、规划内容创新

（一）法定规划内容创新

1.镇域层面

镇域规划聚焦“县城带动、镇村联动、文旅兴镇、绿色发展”的发展战略，加强与交通、产业、科教文卫、易地扶贫搬迁等专项规划的对接，实现“多规合一”。一是发挥交通先行引导作用；二是突出镇村统筹联动作用；三是强化产业发展支撑作用；四是夯实设施建设基础作用；五是加大民生保障兜底作用。

图4 设计策略

2.镇区层面

镇区规划围绕“贵州省文化生态旅游精品小镇”这一目标定位，从新功能、新格局、新模式三方面着手，走绿色生态、集约节约、彰显特色的可持续发展道路。

新功能。针对镇区功能混杂、相互干扰的问题，规划采取“加、减、乘、除”的设计策略（见图4），念好山字经、打好文化牌、用好传统底，排除非相关功能，做强旅游服务功能。

新格局。规划采取“轴线合理延伸，空间有序拓展”的空间组织策略，北面莲花片区积极融入县城，实现同城发展，南面对接九十九产业园区，实现产城融合，形成“一轴·三核·四区·五节点”的空间结构（见图5）。

新模式。规划采取“政府主导、公司运营、协会（合作社）管理、居民参与”的旅游开发模式。通过合理分享利益，充分发挥利益链中各环节的优势，避免过度商业化，保护本土文化，增强当地居民的自豪感，激发各自潜能。

图5 镇区与县城关系

图6 核心区修建性详细规划平面图

此外，为加强镇区风貌整体性和文脉延续性的管控，特增加了镇区风貌特色专项规划。同时针对近期建设区域和需重点引导区域，分别制定了详细规划（包括控规和修规）（见图6）和城市设计。

3.村庄层面

村庄规划应尊重自然，保护生态环境，传承历史文化与乡风民俗，塑造乡村特色风貌，贯彻多规融合的理念和方法，将发改、国土、农林、水利等部门的规划要求和建设项目在空间上统一起来，实现村庄规划“一张图”。根据贵州省关于村庄整治的要求，现状农村居民点可分为纳入城镇、保留发展、搬迁拆并三种类型，结合人居环境改善要求进行分类引导与控制，并对村民宅基地与土地资源进行整合，推动城乡建设空间节约集约利用与高效合理布局，实现就地城镇化与异地城镇化协调发展。

（二）非法定规划内容创新

非法定规划作为各帮扶部门的行业行动计划，是助力大塘极贫镇脱贫致富的重要力量。为避免由于条块分割的管理体制原因，各帮扶部门负责编制实施的相关规划种类繁多，不同类型规划间缺乏统筹、相互矛盾，本次规划以总体规划为统领，统筹产业扶贫、基础设施扶贫、易地扶贫搬迁、生态扶贫、教育医疗扶贫、兜底保障扶贫等各类专项规划，确保各项规划在总体要求上方向一致，在空间配置上相互协调，在时序安排上科学有序，实现发展目标、空间坐标、建设指标统筹整合的“一张图”管控。