全球城市建设和上海国际大都市吸引力的探索

于宏源

摘要：上海一直凭借有利的地缘优势和国家支持，积极开展国际交往活动，稳步推进建设全球城市的进程。从长远角度看，随着全球化的发展和上海国际化诉求的提升，上海的国际交往活动将向更高、更宽、更深的层面发展，全球城市建设是今后上海发展的关键。基于比较2015～2017年三次针对外籍人士的问卷调查，建议上海未来应加强在全球合作、国际制度设计与国际组织建设方面的角色和作用，应主动研究、承接与落实“一带一路”倡议相关任务，应强化国际化战略的多元发展与错位竞争。同时，上海在探索公共管理领域的国际化，以及形成国际公共管理能力上必须要有所作为。

上海一直凭借有利的地缘优势和国家支持，积极开展国际交往活动，稳步推进建设全球城市的进程。萨森（Saskia Sassen）于1991年提出“全球城市”（Global city）的概念，并对全球城市理论和战略进行系统化建构。作为最大的发展中国家中国的最大城市，上海的经济总量、市场规模、经济增长率、跨國公司、营商环境等总体性经济指标在各指标体系中都已位居全球城市前列。从长远角度看，随着全球化的发展和上海国际化诉求的提升，上海的国际交往活动将向更高、更宽、更深的层面发展。城市国际化是从文化、经济、社会、环境和旅游等角度全方位塑造城市形象，以提升城市经济社会文化水准为最终目标。国际化会让城市提升全球吸引力，通过包容创新，从而对城市经济环境、人文环境起到改善作用。城市国际化举措可以增强城市居民的主人翁意识和自豪感，同时还能吸引大批国际客流，也能够大幅度带动当地旅游、经贸、投资等相关产业的增长，从而形成良性循环。不同城市当然可以有不同国际化的定位，通过不同定位来选择城市国际化路径，形成城市特色，对提升城市形象十分有益。本文通过比较和总结2015～2017年的三次针对在沪外籍人士的调查，梳理上海在全球城市建设和国际大都市吸引力方面的优势和短板，分析全球城市建设思路，并探索提升上海国际大都市吸引力的路径。

一、2015～2017年的情况分析统计

在2035现代化城市发展的规划指导下，上海2035也在为城市现代化和国际化而努力。为调查上海现阶段需要改善的方面以增强自身国际吸引力，课题组设置了相关问题，选取一定的受访者，对2015～2017年三个年度的情况分别进行回答。

根据2015年的调查结果显示，在上海增强全球城市的吸引力所要改善的方面，16%的受访者认为上海需要进一步完善政治法律，22%的受访者表示需要提升社会文化，42%的受访者表示需要改善生态环境，8%的受访者表示需要进一步促进经济发展，10%的受访者认为需要改善居住条件。从数据来看，对于上海而言，环境治理和文化建设或许是城市发展的先行目标。2016年的调查结果与2015年相似，在上海增强全球城市的吸引力所要改善的方面来看，17%的受访者认为上海需要进一步完善政治法律，22%的受访者表示需要提升社会文化，42%的受访者表示需要改善生态环境，7%的受访者表示要进一步促进经济发展，10%的受访者认为需要改善居住条件，由此可见环境治理和文化建设仍然是城市发展的先行目标。2017年，课题组对此问题进行了重新调查。调查结果显示，排在第一位的问题还是空气质量（占比31.3%，将其等同于前两次的“环境生态”来比较）;其次是法律环境（20.5%）、政治稳定（16.5%）、社会保障（14.7%）、文化氛围（12%）等因素;经济和人才合计仅占5%（表1）。由此而言，为了增强作为国际大都市的吸引力，上海必须从多方面加以努力。

从三年调查结果对比可以看出，环境治理成为增强上海大都市吸引力最亟待解决的问题，在历次的调查中都排在第一位，可见良好的环境将会成为上海全球城市吸引力的强劲推动力。其次是政治稳定和社会文化的发展，这两项指标在几次的调查中排位有所变化，但都集中在前面部分。从调查结果中我们也可以看出，经济的发展在调查中只占较小的比例，这就显示，目前上海作为中国经济中心，经济实力已经不再是提升自身国际化程度的重要制约障碍。

二、影响城市成为全球城市的主要因素

首先是城市自身的条件。例如区位、经济发展水平、文化等。近代文明与交通便利程度有很大的关系，近现代史上的强国大多是海洋国家，一些国际性城市也是海港城市居多，这说明国际性城市的地理因素对其形成与发展有很大意义。[1]一个城市要成为国际化城市，除极个别以外，往往自身需要具备强大的经济实力，能够提供产品和服务。与经济发展水平相关的企业质量、科技水平以及金融业的发展等成为城市国际化的重要条件。除了经济、制度等因素之外，文化因素也是城市国际化的重要内容。耶路撒冷位于巴勒斯坦中部犹地亚山的四座山丘上，是一座举世闻名的历史古城。犹太教、基督教和伊斯兰教，分别根据自己的宗教传说，都奉该城为圣地，现为以色列最大城市。耶路撒冷由于远离雅法和加沙的主要港口，经济几乎完全依靠宗教朝圣，所以国际化程度也较高。拉萨作为宗教特色浓郁的城市每年都吸引了众多国内外旅游者，因此在国际上知名度也非常高，已成为一个国际化的特色城市。[2]

其次是国际体系的影响。讨论影响城市国际化因素的时候绝对不能忽略国际政治环境的影响。一个城市能成为国际城市除了自身条件以外，与所在国家或地区的国际地位也息息相关，如伦敦、巴黎、马德里、莫斯科、纽约等国际城市的形成与所在国家在国际舞台上的影响力不无关系。有部分城市及其所在的国家可能并不具备全球影响力，但是也成为国际城市，这自然与国际环境相关，香港和新加坡就是这方面的典型例子。

最后是分工体系的影响。城市现代化是城市国际化的基础，城市国际化则是城市现代化的必然发展，城市的国际化比城市的现代化具有更高的涵盖性、更大的空间性。换句话说，一个城市的国际化是以相当程度的现代化发展为前提，而一个城市国际化水平提高则必然意味着其现代化程度的进一步发展。进一步而言，一个城市要实现更高程度的现代化，建设现代化国际城市就成为其必然的战略选择。城市现代化既是城市国际化的基础，又是其建设现代化国际城市的最终目的所在。城市国际化是一个空间概念，反映了超出国界的内容和跨越国际的集散、辐射和影响的功能。城市现代化是个时间概念，是就城市主体本身的发展水平，特别是城市基础设施的现代化程度而言。[3]中心城市是承载现代生产方式和生活方式的主要空间载体，是现代生产要素和生活要素的聚合体，主要体现在城市是区域生产力的聚集中心、社会生产关系的控制与调节中心、人口密集居住中心、区域市场消费中心、文化与信息的传播中心等方面。自英国工业革命以后特别是第二次世界大战以来，世界一体化趋势更加明显，国际分工和全球体系的发展对城市发展产生巨大影响，推动了全球城市体系的形成和发展。全球化和信息化的不断深入，导致城市在全球发展进程中的地位不断上升。托马斯·弗里德曼（Thomas L.Friedman）在《世界是平的》这本书中指出，全球化1.0版本中的主角是国家，全球化2.0版本中的主角是跨国公司，全球化3.0版本中的主角则是个人。[4]

三、如何推进城市国际化

由于国际性城市是世界各地城市在发展过程中的一种相互比较的产物，因此从外部条件来说，它的建成不仅取决于城市本身在所处区域内的相对地位，而且取决于该区域的重要性、发达程度及与国际各种交流的通畅程度。因此，推进城市的国际化要依托于城市国际化的条件，因地制宜地实施。

首先，区别出大小城市，分类实施。虽然对于国际化有着特定的标准，但是每个城市实现国际化的道路都是不同的。从世界范围看，一个城市在国际化过程中往往经历过从初级阶段向高级阶段发展的过程，其路径基本上可以概括为区域性中心城市→国内中心城市→区域性国际中心城市→国际性中心城市。而中小城市在资源禀赋、国际环境、政策环境等都与大城市不同，所以中小城市的国际化呈现出明显不同的特点。

其次，练好内功，建设好城市的基础设施。一方面从水质、空气质量、市容市貌、医疗保障、教育条件等硬性指标方面入手，建设高质量的城市生活生态环境，打造宜居城市，塑造城市新形象。另一方面从人居环境的软性条件方面入手，改善城市的国际语言环境，实施外語标识工程，建立长效外语志愿服务队伍，提高市民外语普及率，从整个城市的文化交流氛围上实现国际化。

再次，增进跨文化的交流。对一个国际化城市来说，除了金融、贸易等经济交流，使城市的性质及其形态逐步具有国际化因素之外，移民比例也是重要条件之一。因为在城市国际化的传导中，本地居民与外籍人士直接的跨文化交流是一个重要和有效的渠道。随着外籍人士的进入以及在城市中长期居留，他们把外国的文化、思维方式和生活方式传播给本地社会，在这个层面上的跨文化交流，对一个城市的国际化进程有着更为重要和深远的意义。[5]

最后，依托市场条件，调动各种力量协调推进。一是确立国际化的目标不动摇。任何国家或者城市在实现国际化的过程中并不会一帆风顺的，经济和政治上都会遇到许多困难，需要敢创敢试的精神与勇气，需要政府坚定实现国际化的决心，需要明确国际化的目标不动摇。二是形成一套完备的国际化实施体系。建设国际化城市需要高端服务业作支撑，需要大力发展现代服务业，要以产业国际化为先导，以城市基础设施现代化为依托，坚持城市化带动国际化，建设与国际化城市相匹配的城市基础设施和管理系统。三是走循序渐进的国际化道路。要率先在城市优势方面实现国际化，进而达到城市功能的国际化。

四、未来建议

第一，上海应加强在全球合作、国际制度设计与国际组织建设方面的角色和作用。上海可以依照联合国2015后发展议程新趋势，重视国际城市多边交流，促进城市与世界城市和地方政府联合组织（UCLG）、亚太城市首脑会议等交流合作，全面参与和融入全球治理变革的趋势。城市的国际化战略还需要结合专题领域，针对共同面临的问题进行统筹思考，这些领域包括联合国等全球治理框架下的城市发展的内容，全球城市多元文化交流、国际贸易规则的创新和公平发展，全球低碳和可持续城市建设等。在可以预见的将来，非物质性议题的“落地”可能对上海国际化建设更有意义，举办国际性的城市论坛就是城市国际行为中非物质性诉求的一种体现。通过举办与城市发展、治理相关的论坛，可以提升城市知名度，扩大国际影响;提升城市文化底蕴和内涵，促进城市科学发展;获得国际性城市的治理经验，推动本地的社会治理。因此，设立国际性节日论坛，势将成为提升上海国际化水准的重要助力。自进入新世纪以来，上海已成功承办了包括APEC峰会、亚信峰会、世博会等在内的大型国际活动，向国际社会全面展示了上海的创新策划能力、社会组织动员能力、系统协调能力、危机管理能力等城市治理能力。上海要通过举办各种国际大型活动，努力促使上海成为国际社会重大话题对话的讲坛和平台，成为世界著名人士交流信息的场所，成为全球城市经济文化发展新思想、新模式、新技术的产生地。

第二，上海应主动研究、承接与落实“一带一路”倡议的相关任务。城市的国际化离不开全球政治经济环境的深刻变革，同时必须与国家对外关系发展方向相配合。“一带一路”倡议是上海在更高平台上对接外部资源，促成自身可持续发展的新机遇。对“一带一路”建设本身而言，上海的参与是这一战略从理念向现实转化的落脚点之一。不论是“丝绸之路经济带”沿线中心城市中的重点经贸产业园区，还是“21世纪海上丝绸之路”方向上节点城市拥有的港口，城市本身甚至其内部区域已承担起“一带一路”互联互通节点的重任。城市的国际化战略和可持续发展如何缜密对接“一带一路”倡议，在“一带一路”倡议落实过程中如何担当，现在已经有了明确的方向。通过参与“一带一路”建设，上海必将享受到新的发展红利与开放机遇，从而实现更快的发展，而更快的发展也将助力相关城市具有更强的对外交往活力，从而帮助其更好地融入到对外开放和“一带一路”建设中。

第三，上海应强化国际化战略的多元发展与错位竞争，这是城市可持续发展的重要内容和必然选择。新型城镇化思维进一步促成我们思考：既然城市的概念本身就是多元的，上海国际化战略的内容和可持续发展的方向也需要具有多样性。同时，我们也要强调城市国际化的错位竞争，同样人口规模、类似地理方位、相近职能权限的城市之间，也需要找准比较优势，避免在城市国际化发展中搞重复建设、过度竞争。例如，特大城市是否可以考虑增加“慢生活”的城市空间设计，以及国际慢城组织联网;[6]小城市能否摆脱“工业化是唯一出路”的思维框架，在生态文明建设和全球环境治理中形成新的特色。

第四，上海在探索公共管理领域的国际化，为此在提升国际公共管理能力上，必须要有所作为。城市是人类宝贵的共同家园，根据联合国《世界城镇化前景报告》，全球已有54%的人口居住、生活在城市。伴随着全球城市化进程，城市公共管理的重要性和难度，已到达前所未有的地步。中国的城市公共管理议题领域在不断加宽，城市公共管理新问题不断涌现，与其他国家在城市治理经验方面的取长补短工作越来越为城市管理者和城市居民所重视。城市在全球合作、国际制度设计与国际组织建设方面的角色和作用越来越明显。上海可以把握联合国2015后发展议程新趋势，重视国际城市多边交流，促进城市与世界城市和地方政府联合组织（UCLG）、亚太城市首脑会议等交流合作，全面参与和融入全球治理变革的趋势。城市的国际化战略还需要结合专题领域，针对共同面临的问题进行统筹思考，这些领域包括：联合国等全球治理框架下的城市发展的内容，全球城市多元文化交流、国际贸易规则的创新和公平发展，全球低碳和可持续城市建设等。上海公共管理经验将在何种程度上可以总结，并可在国际城市公共管理范围内复制、推广，以共同促进联合国2015后发展议程“目标11.建设包容、安全、有韧性的可持续城市和人类住区”的实现。随着上海越来越多地获得和加入全球联系网络，上海将亟需培育自己的国际公共管理团队，形成妥善治理城市内部国际公共管理问题的能力，这本身就是一种可持续发展能力。

说明：本文系山东省社科规划重点项目“人类命运共同体视域下全球治理话语体系建构的外交机制与路径研究”（18BXSXJ15）的阶段性成果。

参考文献：

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王姝.我国城市的国际化路径研究[J].世界经济情况，2008（4）：66-68.

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李跃.中部地区城市国际化战略路径探讨——以湖南省长沙市为例[J].长沙理工学院学报（社会科学版），2012（4）：71-75.

杨烨，张惠玲.外籍人士的融入于中国城市的国际化[J].城市管理，2005（3）：57-59.

首个以江南水乡农耕文化为特点的国际慢城[N].苏州日报，2018-06-15.

责任编辑：张 炜