运城市槐树凹村改造中的难点及治理研究

摘 要：随着经济的迅速发展，城市化进程快速推进，城中村问题也日益突出。目前已经影响到城市环境的整体发展和规划。通过对运城市槐树凹村的走访调查，发现在"城中村"改造过程中，存在集体土地国有化转制、土地拆迁纠纷、改造资金缺口大和政府职能错位等问题，针对这些问题，提出应构建一个基于农村集体所有权不改变，通过宅基地入股分红，平衡各方利益，将村民手中的土地以缓和的方式流入市场，从而实现城市快速发展。

关键词：城中村 土地所有权 政府角色 入股分红

1、运城市槐树凹村的现状及形成的原因

槐树凹村位于运城市区东部，东邻学院路，西邻中银路，南接盐池，北邻禹都大道，靠近城市中心区域，是运城市中心黄金地段，也是运城市党政军所在地。全村现有五个居民组，登记人口为2386人，村占地面积720亩，属于典型的城中村。槐树凹村是较早进入城市规划范围至今仍未被改造完成的，村民已全部丧失耕地，主要经济来源为房屋出租、村集体年终分红、自办产业和外出务工。在城镇化发展和城中村改造中遇到的阻力较大，在盐湖区也具有较强的代表性。运城市槐树凹城中村的人口流动性较大且结构复杂。包括当地的原住居民、本市人、外来流动人口。坏境卫生方面杂乱差，食品安全存在隐患，城中村的生活垃圾、污水排放等问题日益突出，严重影响着居民的身体健康。槐树凹村基础设施建设发展缓慢，且原有的设施太过老旧，甚至不能使用。在利益驱动下，有村民将原来的房屋加盖成3、4层，没有经过审批所建成和各式建筑，使城中村的布局混乱，建筑密度极高，道路狭窄，采光条件差，村民的安全问题也得不到保障。

造成槐树凹村现状的原因有以下几点：首先城乡二元结构体制以及土地二元所有制结构是造成“城中村”的制度原因。由于我国的二元经济结构，使得我国的社会保障也呈现二元结构。对于槐树凹村的外来流动人口来说，在建立的社会保障制度中，涉及到居住在流动人口的相关政策制度的实行效力较低，实施效果并不理想，也就很难保障城中村流动人口的基本权益。另外从经济层面分析，村民对经济利益的盲目追逐。村集体的土地被政府征收，使村民没有了稳定的、可观的收入，只能依靠土地补偿金来维持，加之村民对不平等的补偿标准不满，激化村民与政府的矛盾。从政府层面而言，槐树凹村虽受城市化建设的影响，但政府对其管理缺位和滞后，形成“放羊式”管理方式。

2、运城市槐树凹村改造难的原因分析

2.1 土地所有权转变导致的权利丧失

土地是农民生存的根本，剥夺他们的土地所有权势必会让他们产生反抗的心理与行为，形成改造过程中的阻力。村民对土地存在一定的依赖性，这种依赖关系也不会因为城市的快速发展而消失，大部分城中村改造是建立在征收集体土地的基础上。在未进行改造的地区，“城中村”的出租屋是村民经济收入的重要来源，改造完成后村民只能拥有被改造后房屋的所有权，并获得一定的补偿，权利的丧失使村民不愿意支持改造。

2.2 城中村改造的补偿标准不规范

根据现在的法律法规来看，在补偿问题上并没有针对农村宅基地建设用地的拆迁与补偿方面的法律法规。《土地管理法》、《物权法》在对集体土地补偿方面仅做出了“依法给予拆迁补偿”的模糊规定。补偿标准得不到统一，政府与村民之间的利益冲突就会一直存在，改造工作也难以进行。作为“城中村”改造的主导者，地方政府的政策不完善，直接激化了政府和村民之间的矛盾，主要表现为在征地拆迁过程中补偿标准不统一，不规范。

2.3 村民转市民的社会保障不到位

城中村的改造难点还体现在农民转市民之后的社会保障问题。对于拆迁的补偿问题、经济来源问题和养老、医疗保险的保障问题是村民最为担心的，这些问题处理的是否妥善，直接影响村民愿意改造地接受度。“城中村”改造的最终目的就是实现“城中村”居民由农民向市民的角色转化。这个角色转化不仅是指居民由农村户口转变为城市户口，更要从原本的生活方式、生产方式和思维上进行转变。因此在改造过程中更需要解决好村民的保障问题。

3、运城市槐树凹村改造的对策分析

3.1 转变政府角色，切实保护村民权益

土地是村民赖以生存的依据，是生活的根本，只有保留他们的权益，站在村民的立场上考虑问题，做到以人为本，才能保证改造的顺利进行。这就要求政府在改造过程中，改变自身的管理方式，由原本的直接干预转变为统一规划与组织，制定优惠政策，鼓励社会与村民共同参与城中村改造。政府也应该做好利益协调的工作，加强对改造的监督，在村民心目中树立良好的形象。

3.2 多主体参与改造，共享收益

基于土地所有权不变的前提下，通过政府的统一规划与引导，让市场主导建设，多多鼓励农村集体自行参与改造。无论是传统的集资方式或渠道，在城中村的改造需要巨大的建设资金的前提下，获得资金对村民来说这是个严峻的问题。通过集体资本与社会资本共同参与，解决融资困难。通过成立股份公司，村民以宅基地的方式入股，把政府，村集体和村民的利益有机结合起来，进行分红，共享收益。在这样的前提下，關于拆迁补偿的问题基本就可以解决，很大程度上节省了改造成本，减轻政府财政负担。

3.3加强政府服务指导，做好人员安置

在改造过程中，政府要从直接干预管理方式转向间接管理。进行统一的组织与规划，为村民与社会制定优惠政策，赋予村民更多的直接参与权。提供咨询公司，对村民进行适当的培训。同时政府也做好相关的拆迁宣传，对拆迁户说明国家的政策，政府的改造方案，让民众了解具体情况，明确相应的拆迁补偿协条，保证村民顺利拆迁。对于不同的违章建筑，要实行差别处理。政府应该做好拆迁宣传工作，多聆听村民意见，解决好城中村村民安置问题，对城中村村民子女上学予以配套解决。妥善处理进城农民及低收入人群的安置工作，集体经营组织要全方面考虑，充分发挥土地自有的优势，结合城市发展规划，响应政府号召，通过建设公共租赁住房来保障民众的利益。

参考文献：

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[2]钱俭.城市扩展中城市边缘区的城市规划政策研究[D].浙江大学，2014：34-36.

[3]谢志岿.村落向城市社区的转型—制度、政策与中国城市化进程中城中村问题研究[M].北京：中国社会科学出版社，2015：30-36.

作者简介：

尚鹏娟（1995-），女，山西运城，山西财经大学，在校硕士生（2017级），研究方向：土地利用与规划.