“解谜”集中招标采购行政垄断

地方保护主义惯性“遭遇”全国统一市场潮流。

2018年3月28日，湖南省怀化市卫计委和张家界市卫计委被省发改委约谈的消息在业界引起轩然大波。湖南省发改委在其官网通报称，2017年10月，怀化市卫计委公开遴选低值医用耗材及检验试剂集中采购服务机构时，发布的遴选公告部分条款涉嫌排除限制竞争。张家界市卫计委于2017年12月8日发布的药品集中配送招标文件，不仅在发布前没有进行公平竞争审查，评标办法还对本地企业和外地企业设置了不合理和歧视性的评分标准。

湖南省发改委并未披露涉嫌排除竞争的具体条款。那么，文件中，究竟哪些不合理的规定让两市卫计委踩上“雷区”？卫计委文件出现违规条款为哪般？反垄断下，集中招标采购何去何从？为解开这一系列的谜团，《中国医院院长》展开调研、采访。

“明暗交织”的限制条款

根据湖南省发改委的消息，针对两市卫计委的调查缘起乃是因企业举报。记者从怀化市卫计委发布的公告中注意到，与企业遴选有关的条件共有五条：必须取得工商相关资质；拥有互联网药品服务或交易资质；机构与政府、医院、医药企业无隶属及利益关系；近三年内在省内外成功代理地市级以上医用耗材及检验试剂招标项目并提供网上交易等服务；签订服务协议后在怀化市设立分公司或办事处开展医用耗材和检验试剂集中采购业务技术服务，等等。

“第四条排他性太明显了。”一位经常与医院打交道的医药经理人李明（化名）在接受《中国医院院长》采访时表示。他说，按此条规定，那些三年内成立的新公司根本没资格参与。他认为，只要企业取得了合法资质，都应有资格参与招标。“要不然，为了开公司、做业务办理的那些资质，有什么用呢？”

金杜律师事务所刘成律师的看法与李明不约而同。他指出，第四条设置的标准意味着在近3年内没有在地市级以上医用耗材及检验试剂招标中中标的企业无法参与集中采购。这样的规定涉嫌在招标活动中设置歧视性要求。

“更狠的还是第五条”。李明指出，按文件遴选机构是提供代理招标服务和网上交易。只要有能力满足此需求就可以了，但第五条却要求企业在当地设立办事处或分公司办实体，这无疑会增加外省企业负担。

他还表示，行业内即便是代理招标高值耗材、试剂采购招标代理服务的企业，也很少有外省企业在本地设立分公司的。此条规定明显让本地企业在招标中处于优势地位。

与怀化市卫计委在公开招标文件中“明面”出格不同，张家界市卫计委涉嫌排除限制竞争则略显“隐蔽”。

记者从2017年12月8日张家界市公共资源交易信息网发布的“张家界市公立医疗机构药品集中配送项目”招标项目中看到，文件公布的评标办法仅是笼统地表示采用“综合评分法”，并未直接公开评分方法的实施细则。然而，此文件发布前的另一份相关文件，却暴露出对特定类型配送企业的“偏爱”。

表1：近年来集中招标采购反垄断通报一览表

通报时间：2017年4月7日涉事单位：深圳市卫计委通报单位：国家发改委价格监督检查与反垄断局通报时间：2017年2月涉事单位：延安市卫计局通报单位：陕西省物价局反垄断分局通报时间：2016年12月29日涉事单位：宿州市卫生和计划生育委员会通报单位：安徽省物价局通报时间：2015年11月2日涉事单位：四川省卫计委通报单位：国家发改委价格监督检查与反垄断局通报时间：2015年11月2日涉事单位：浙江省卫计委通报单位：国家发改委价格监督检查与反垄断局通报时间：2015年8月17日涉事单位：安徽省蚌埠市卫生计生委通报单位：国家发改委办公厅

2017年11月，关于企业遴选原则，《张家界市公立医疗机构药品集中配送实施办法（试行）》通知提出，配送企业必须是在湖南省医药集中采购平台上中标的药品配送企业；且被省卫计委、省经信委、省食药监局等部门授予急救药品配送服务中心的企业优先。刘成律师指出，这两条规定很可能导致本省企业在评标中处于比外省企业更优势的地位，涉嫌违反《反垄断法》。

记者跟进招标结果亦发现，2018年1月4日，在张家界市公开的配送招标结果中，包括湖南达嘉维康医药有限公司、广州医药有限公司、上药控股有限公司等在内的10位候选企业中标。而有资料显示，本地企业湖南达嘉维康医药有限公司正是湖南省急救药品配送服务中心的组建单位。这意味着，在同等条件下，该公司可因其是“急救药品配送服务中心”的“特殊身份”而胜出。来自该公司官网的信息则显示，该公司还拥有“省级重点医药储备企业”“省药监局医药冷链物流试点建设单位”“省疾病预防控制中心疫苗定点采购配送单位”等多个荣誉称号。

而根据我国《反垄断法》的相关规定，设定歧视性资质要求、评审标准，排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动；限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品的行为明确属于行政机关滥用行政权力限制市场竞争的范畴。

被发改委调查通报后，怀化市卫计委中止了遴选工作。两市卫计委还都承诺加强反垄断相关法律法规的学习，积极整改。截至记者发稿，张家界市公共资源交易信息网上，集中配送招标合同仍“悬而未决”。

表2 被调查起因分类

多发性权力滥用

卫生行政部门在集中招标采购中涉嫌行政权力滥用，怀化市和张家界市两家卫计委并非个案。

据《中国医院院长》不完全统计，自2015年以来，深圳、安徽、四川、浙江等地先后被爆出类似的“被通报”的消息。省、市、县（区）三级卫计委纷纷“中招”。事件缘起多因企业举报。上级发改委部门、物价部门、工商部门都有可能调查卫计委。

调查结果则显示，卫生行政部门行政权力滥用可发生在集中招标采购的各个环节。从一开始限定采购平台，到发布歧视性招标遴选公告，再到评标中的“厚此薄彼”，一直到使用阶段，对医院使用的特定商品进行考核。有些地方甚至在采购询价公告中直接确定企业名单，等等（参见表1、表2、表3）。

对于这些被调查出的问题，卫生行政部门一般均会表示积极整改。

李明也坦诚，地方行政部门出台文件中出现涉嫌限制竞争条款的情况，在实际工作中较为常见。这一问题是全国性的。他还分析说，像怀化市、张家界市卫计委这样因举报被通报的事件不是因为“运气不好”，而最有可能的是因为工作中“没有变通”。

“很多地级市出文件出得很严，执行的时候略微松一点。有时，也会视情况增补修改招标文件细则，排他性不太大。怀化市可能就是按文件执行‘铁’了，引起外省大企业或知名企业不满。他们宁可放弃这一地级市小块市场，也要‘搞点事情’。”

据他介绍，卫生行政部门负责的大部分地市级招标部门均是临时组建而成，工作人员是从发改委、财政、卫计委、药监局、纪检等部门中抽调的。从发文件、接受资料再到各部门逐项审查资料、电脑录入资料、评标、公示，工作量非常大。再加上招标各环节一般有时间限制，工作人员任务繁重。

为从源头减少工作量，发文件时出台一些限定性条款，可以排除一些可来可不来的外地企业。如果一旦遇到外省企业进军当地市场意愿强烈的情况，招标办通常也会视情况在原有文件的基础上，发布补充文件。

“反垄断法、反不正当竞争这些条款，业内都有了解。只不过是，先一脚把‘严’的文件踢出去，试试有多少人反对。实在不行，就修改。”李明说。

然而，如今，来自上级反垄断部门的公开“点名”通报，则昭示出这样的运行潜规则难以为继。

表3 主管部门限制竞争常见做法分类

统一市场大势所趋

刘成律师指出，运用行政权力干预市场经济活动，设定竞争条件施行地方保护主义和区域封锁的行为，折射出地方卫生行政部门公平竞争意识不足。而地方卫生行政部门的这一习惯与时下倡导的建设“全国统一市场”方向背道而驰。

近几年来，在处理“政府”与“市场”在资源配置中的关系时，“市场”地位被党中央、国务院提到了前所未有的高度。2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。决定指出，要“使市场在资源配置中起决定性作用”。 在此之前，“市场”地位还只是被描述成“基础性作用”。有权威人士对外表示，为进一步发挥市场作用，将关注解决部门保护主义、地方保护主义、市场竞争不充分的问题。

2016年，国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》。《意见》明确提出“全国统一市场”概念。为防止政府出台排除、限制竞争的政策措施，逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法，《意见》还为政府部门“立规”：政策制定时，必须要对照18条标准，审查要出台的政策是否会带来排除、限制竞争的效果。没有经过公平竞争审查、没有通过公平竞争审查的，一律都不予出台。

此外，国务院部门机构调整中，将原来的三大反垄断执法机构——商务部反垄断局、国家发改委价格监督检查与反垄断局、原工商总局反垄断与反不正当竞争执法局统一入组国家市场监督管理总局。业内人士预测，此举将进一步强化未来的反垄断工作。

在刘成律师看来，医疗行业集中采购之所以被反垄断“盯上”，一是因为医疗行业直接涉及消费者，历来是反垄断执法关注的重点；二来是因为，近几年集中采购在全国各地开展得越来越多，类似限制竞争的情形如果在各地普遍出现，将会造成较大范围的影响。

支持集中采购，但不能违反自由竞争。这样的反垄断基调也可从上海市工商局的一起处理决定中得到印证。

2017年5月，上海市工商局在调查上海市公立医疗机构药品集团采购联盟（上海GPO）时发现，GPO采购规则规定，对于未入选GPO药品采购目录的企业，所有会员医院拒绝与之交易。此举被上海市工商局认定为联合抵制交易。上海GPO对此供认不讳，向工商局作出积极整改承诺，并申请中止调查。最终上海工商局中止调查。

“集中招标采购在降低采购成本方面具有积极作用，反垄断机构介入的目的是为确保集中采购朝着正确的方向执行。”刘成律师最后说。