恪守现代法治理念推进监察体制改革

党的十九大报告指出，深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会。同时明确，“推进反腐败国家立法”“用留置取代‘两规措施”。此前，2016年11月，中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，明确此次改革是“事关大局的重大政治改革”；2016年12月第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，明确试点地区；2017年1月，北京、山西、浙江分别由地方人大选举产生省级监察委员会，6月，四个试点地区市、县级监察委员会全部組建完毕，国家监察体制改革将会全面铺开。监察体制改革是中国特色反腐败体制改革的重大创新，对构建“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效机制有着重大战略意义。中共中央《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》不仅要求强化对监察对象的监察，同时也要求“强化对监察委员会自身的监督制约”。

一、监察体制改革改变了国家权力结构

此前中共中央确定的改革试点方案和第十二届全国人大常委会第二十五次会议的决定基本勾画了各级监察委员会的法律地位、组织机构、职权和行使职权的程序等方面的大致轮廓。这两个政治和法律文件显示出监察委员会将成为独立于司法、行政系统，在人大之下，与“一府两院”平行并立的“国家监察机关”，将改变我国现行宪法所确立的宪制结构，即变“一府两院”为“一府一委两院”旨在建立一个集中统一、权威高效的对国家公职人员“全覆盖”监察体制。国家监察委员会的地位、职权呈现出鲜明特点：

一是法律地位高。一直以来，我国国家行政监察机关都是隶属于政府、维护政纪的职能部门。1949年10月人民监察委员会成立时，隶属于政务院；1954年9月成立国务院，原政务院人民监察委员会改为国务院监察部；1986年12月恢复并确立国家行政监察体制时，设立监察部，隶属于国务院。而此次改革要设立的各级监察委员会，由人大选举产生，并代表党和国家行使监察权，国家监察由此成为国家权力结构中一个重要的组成部分。

二是监察范围广。国家监察是监督公权力运行的重要方式，其监督的范围直接关乎党的执政能力和治国理政科学化水平。但新中国成立以来，我国行政监察制度始终没有解决好“监督全覆盖”的问题。即便1993年中央纪委、监察部合署办公后，在实际运行中也依然存在监督盲区。而这次改革是国家监督制度的重大顶层设计，将深度整合反腐败资源力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖所有行使公权力的公职人员的国家监察体系。

三是职权广泛。根据试点方案，监察委员会“整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系”。由是观之，监察委员会的权力是现有的纪检委权力加行政监察权，再加检察院反贪局的贪腐等职务犯罪侦查权之总和。第十二届全国人大常委会第二十五次会议的《决定》对监察委员会的职权做了较详细的列举：“履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。”《决定》还规定：“为履行上述职权，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。”

二、监察权力运行需法治制约

权力的行使须仰仗必要的监督与制约，这已然成为政治学与宪法学的一般规律。而假若权力失却必要的监督，则必然出现绝对权力导致绝对腐败的境况。

第一，从宪法法律依据上来看，国家监督委员会的地位和权限目前没有宪法、法律依据。仅依据中共中央《试点方案》和全国人大常委会《试点决定》行使监察权力，欠缺合宪性和合法性，缺乏法律权威。监察委员会在行使监督职权时也极有可能发生监察行为失范，甚至滥用公权乃至侵犯私权的情形。

第二，从与同位阶的相关国家机构关系来看，国家监察委员会与其他国家机构的权力之间缺乏明确界限。国家监察委员会是行使国家监察权的专责机关，它在整合了行政监察机关、纪检监察机关与检察机关等的反腐败专门机构之后，与其他国家机关之间的权限急需基本法律加以明文规定；新设的国家监察委员会拥有调查、讯问、侦查、查封、扣押、搜查、勘验检查等监督手段，这些职权措施也急需法律加以明确规制。

第三，从与上位阶的人大之间的关系来看，对监察委员会的监督存在失位风险。新设的国家监察委员会从《试点决定》来看，是由各级人民代表大会产生的，即各级人大及其常委会负责监督国家监察委员会。而人大及其常委会对下级国家机关的监督主要是抽象法律文件的审查，虽然也有特定事项的调查权，但它的工作方式的特点意味着它无法对相应国家机构的职权行为的实时监督。人大及其常委会的监督失位是可能存在的，这构成国家监察委员会权力失范的风险。

在我国现行宪制中，将来中央监察委员会所受之常态的监督，在执政党方面中央层级有中共中央及其政治局、政治局常委会的监督，地方有本级党委及其常委会的监督；在国家机构内有从全国人大到地方各级人大及其常委会的监督；在具体运行过程中有平行机关如公安、检察院、法院的互相制约；还有各级政协的监督。这些监督路径总体来说都是行之有效的，但权威性有高低之分，效用有大小之别。

三、恪守现代法治理念，防止监察权力失范

权力永远存在腐败的风险。监察委员会作为国家反腐败专责机关，拥有监督、调查、处置等多项监察权力，唯有强化监督，才能最大限度地防止监察权力失范。在我国现行政治和法律框架下，可以通过以下途径落实对监察委员会的监督：

1、以宪法和法律进行确权，准确勘定监察委员会的权限范围和程序

确定公权力范围及其行使边界，是监察权规范运行的前提。宪法和法律对监察权的权力属性、内容、行使主体、行使条件、程序、裁量权范围、责任后果等方面有必要进行全方位规制，必须使监察权边界清清晰、要件明确。尤其是《宪法》文本必须专门规定国家监督委员会的相关内容，要明确监察委员会受人大及其常委会的监督、審查，这样既能确立其合宪性基础，也体现了在最高权力机关领导、监督、审查下的国家监察委员会是符合法治原则的，不会出现制度缺陷导致的腐败。

2、在各级人民代表大会内增设相应常设机构，对监察委员会进行权力监督

全国人大现有民族委员会、法律委员会、内务司法委员会等九个专门委员会，应设立全国人大监察监督委员会，具体职责可设定为：接受全国人大代表关于监察工作的建议、投诉并在必要时予以研究、调查、答复；听取中央监察委员会对质询案的答复；对属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议，并协助全国人大常委会行使监督权，对有关法律和有关法律问题的决议、决定贯彻实施的情况，开展执法检查，进行监督；对监察问题进行调查研究，提出建议等等。

3、依据宪法，落实对监察委员会职权行使行为的平行制约

《宪法》第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”这次国家监察体制改革试点，“将试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。”“试点地区监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”。这些部门或职权划归监察委员会后，由谁行使批捕权和提起公诉决定权，则成为处理相应几个平行国家机关之间相互监督制约的因素，必须科学设计相应机制与措施。

4、保障公民基本权利，加强对监察机关权力的权利制约

在以权力制约权力之外，公民依据宪法所定基本权利制约权力，也是监督更全的有效机制。这些基本权利如选举权与被选举权、言论出版自由、结社自由、提出批评和建议的权利、提出申诉、控告或者检举的权利、获得律师辩护的权利、维护自己的案子受公开审理的权利等，如果可以真正激活，则公民对这些基本权利的运用本身，都可构成对那些超越宪法法律的权力的有力制约。而且这些基本权利保障得越彻底，非法的权力就能被制约得越规范。

四、结语

国家监察体制改革旨在控制与约束国家公权力，但作为国家公权的一种，本身也存在失范风险，需要控制与约束。利用法治原理，采用法治手段规制监察权力，规范其有序运行并有效防止监察权力异化，确保国家监察权力在法治轨道规范运行，从而保障公民的合法权益。通过监督制约，把各级监察委员会的活动约束在宪法、法律的范围内，是设立国家监察机关这一事关全局的重大政治体制改革获得成功的必要条件。通过公民广泛行使和维护基本权利来监督制约监察机关，是同人大监督、政协监督和法院、检察院制约同等重要的监督制约方式，但其作用更为根本。

作者简介：贾占军，法学学士，中共宝鸡市委党校统战理论教研室主任。