市域铁路投融资发展模式探索

刘宇

作为中国长江经济带的龙头城市，上海多年来不断打造由轨道、公路、水路、航空等组成的多元化超大规模综合交通网络系统。目前，市中心区域轨道交通的运营规模已位居世界地铁城市前列，发达的上海地铁线网为市区出行提供了便捷快速的解决方案，然而，相比之下中心城区与郊县、新城间的市域范围公共交通联接却显得捉襟见肘，面对不断扩大的城市辐射范围和日趋增长的市域通勤需要，暂处于起步阶段的上海市域铁路建设发展任务将十分艰巨。

2012年9月，上海第一条由原铁道部与地方合作、通过旧线改造的市域铁路线金山铁路顺利建成通车。金山铁路是我国实现公交化运营及实行政府购买服务的市域铁路成功典范，对加强上海金山地区与中心城区交通联接、满足居民出行需求、实现城市集约化和一体化发展具有重要意义，并为市域铁路的投资、建设和运营管理积累了宝贵经验。根据规划，上海未来将打造一张发达便捷的市域铁路联接网络，其中部分线路预计将在“十三五”期间开工建设。因此，加强对建设市域铁路的投融资模式研究，并力争尽快形成一套可借鉴、可复制、可推广的发展模式是十分必要的。

一、市域铁路项目投资特点

市域铁路是指城市中心区域联接其周边城镇、以及周边城镇组团之间相互联接的通勤化、快速度、大运量轨道交通系统。尽管市域铁路采用与一般城市轨道交通不同的国铁制式，但其主要功能是扩大城市交通供给，缓解城市交通压力，改善城市人居环境，因此仍属于城市综合交通体系的组成部分。

作为城市轨道交通基础设施项目，市域铁路投资的公共服务和政府主导特征明显，且未来趋势是地方政府主导投资。在运营管理模式上，市域铁路与地铁一样采用公交化运营，需具备发车间隔短、进出站点易、换乘功能强、购票方式简、乘客随到随乘等特点。与市区轨道交通相比，市域铁路项目具有如下专有投资特性：

一是投资成本较低。市域铁路线的主体区段位于市郊区域，一般可走地面通行，沿途站点分布稀疏，主要确保联接居住、商务、商业等人口聚集区，综合建造成本较低，同时郊区偏低的地价也降低了线路沿途的动拆迁成本。此外，市域铁路建设制式与国铁相同，部分线路可以利用既有线路改建，从而减少投入。

二是投資回报偏弱。市域铁路线的客流量通常显著小于市区地铁线，且客流具有明显的潮汐现象，早晚高峰和其他时段、工作日和休息日的客流波动也比市区地铁线更为明显。如以不降低公共服务标准为前提，则项目的经济效益相对偏弱，投资回收期也往往较长。

二、历史投融资经验借鉴

1.既有线路模式

金山铁路是上海目前唯一已建成通车的市域铁路线，项目按照政府主导、多元投资、市场运作模式，由原铁道部和上海市共同出资组建项目公司并承担建设任务，其中：上海铁路局代表中央以原金山铁路支线（既有线路）资产入股，上海市和沿线各区通过地方投资公司出资入股，同时由金山铁路项目公司通过市场融资投入建设。线路建成后，上海市地方通过政府购买服务方式，每年向金山铁路提供一定数额的资金支持，用于补贴运营成本和还本付息。

金山铁路建设是由中央控股、地方参与投资，与传统国铁项目较为类似，与未来由地方政府主导的市域铁路项目有所区别，但其为市域铁路的运营模式、资金平衡等积累了宝贵经验。

2.市区轨道交通模式

上海轨道交通从早期的投资、建设、运营、监管相互分离体制，到目前由地铁集团公司统一实施投资、建设、运营的集中模式，相配套的投融资体系也随着发展要求不断调整。

现阶段，上海轨道交通建设已形成“地方投资公司—地铁集团公司—地铁项目公司”的多层次投融资格局，其中：地方投资公司负责国有资本金投入，包括落实政府资本金和可用作权益投资的融资；地铁公司通过银团贷款放大融资规模，充分发挥财务杠杆作用；有关债务的还本付息由政府支持和企业经营共同分担。

三、投资发展模式探索

（一）基本要求

按照国家发改委发展市域铁路的指导意见，至2020年，长江三角洲等经济发达地区的超大、特大城市，要基本形成市域铁路的骨干线路，并构建核心区至周边主要区域的1小时通勤圈。

对此，上海市政府组织相关部门和单位开展多次研讨和论证，研究市域铁路线的中长期规划，明确由地方投资公司及下属铁路专业板块企业作为市域铁路的投资、建设和运营主体，并要求相关各方加强沟通、积极协调，为市域铁路的建设发展强化保障措施。

（二）投资体系

市域铁路的定位是以解决城市交通客流为主，因此，探索建立由地方主导的专业建设和运营系统，负责项目全过程实施和运营管理，将有利于充分发挥市域铁路的城市交通功能。

第一层级是地方投资公司（集团），可作为市域铁路项目的顶层控股方和责任人，主要负责项目的资本金投入。同时，集团负责项目的上层沟通，建立并深化与政府及行业主管部门的工作对接，参与协调与项目战略投资相关的重大事项。

第二层级是铁路板块的专业集团公司，可由地方投资公司控股设立，负责市域铁路项目投资、建设、运营的一体化管理和资源统筹运作，包括投资组建项目公司承担建设运营职能、牵头协调市场融资、参与协调与项目推进和经营管理相关的工作事项。

第三层级是市域铁路项目公司，可由铁路集团公司控股、与其他战略投资者共同出资设立，作为承接具体线路的项目建设单位，系市域铁路线的资产所有方和项目直接融资主体。此外，市域铁路运营公司等其他专业子公司，也同属铁路集团公司的下级企业。

上述多层级的投资体系，有利于发挥各层级的优势，并形成协同效应。同时，政府应当提高规划审批效率，完善监管体制机制，为市域铁路的发展提供协调与保障。

（三）地方投资公司的作用

将地方投资公司（集团）作为市域铁路项目的顶层投融资平台，主要可以发挥以下功能与优势：

1.有利于投融资保障

集团在城市公共交通投资、建设、运营等方面有着较为深厚的基础，多年来通过不断探索和完善“政府性项目、市场化运作”的投融资体制，在积极发挥政府投融资功能、创新投融资模式、积蓄市场融资实力等方面具备一定的政策和资金优势，能够为市域铁路发展提供顶层的投融资保障。

2.有利于协调推进

作为具有影响力的市级投融资和资本经营平台，集团在历年来的不断发展壮大中，与政府相关部门、各区县政府、邻近兄弟省市，以及国铁系统、铁路建设指挥部等相关各方建立了沟通对接机制和良好合作关系，对市域铁路项目的协调推进具有积极作用。

3.有利于资源统筹

集团拥有交通、地产、支付结算等多项产业板块，可在市域铁路与其他交通换乘、票务清算结算、落实国家对市域铁路综合开发扶持政策等方面发挥内部板块联动和资源统筹优势，争取效益最大化。

（四）项目投资要点

1.打造铁路专业化集团

地方投资公司下属的铁路专业板块，在历年来与国铁项目的合作中参与投资建设了一批国家重点铁路线，期间积累了较为丰富的铁路建设和管理经验。因此，可考虑在铁路板块打造专业化集团公司，一方面可以满足市域铁路的多层级投融资体系需要，另一方面可以加强与铁路局系统的联络，通过扩充组织机构、引进专业人才、建立管理筹备组，为下一步项目公司的组建打下前置基础。

2.市区两级投资分工

根据市域铁路项目市区两级投资分工的基本模式，由铁路集团公司（代表市级部分）、项目沿线各区的投资单位（代表区级部分）共同出资设立市域铁路项目公司，并承担项目建设任务。

具体来说，铁路集团公司主要负责项目主体建设，并承担项目工程费用和车辆基地总投资；区级单位主要负责各自区域的征地动拆迁工作，并承担相关费用。如需引入其他战略投资者，则由各方共同约定分工及投资比例。

3.资本金比例及投入

目前，中心城区轨道交通项目的资本金比例相对较低，而国铁项目的资本金比例则通常较高，作为同类型投资领域的参照比较，考虑到市域铁路线客流较少，经济效益偏弱，项目前期盈利较为困难，建议资本金比例应当略高于市区地铁项目，以缓解项目的融资和还本付息压力。

参与投资各方按照确定的投资分工进行同比例资本金投入，其中市级部分资本金由市级财政通过地方投资公司向铁路集团公司安排，或由地方投资公司负责补充筹集，其余各方按比例同步投入。

四、融资及资金平衡模式探索

（一）常规融资保障

1.地方投资公司层面

地方投资公司在市域铁路建设发展的融资保障体系中主要考虑承担二方面职能：

一是发挥直接融资功能。根据市域铁路的投融资体系，地方投资公司主要承担市级部分的国有资本金投入，包括及时落实市级财政资本金，以及通过政策性融资、牵头组建产业基金等方式补充募集资本金。

二是协调安排融资资源。依靠雄厚资本实力和良好市场声誉，牵头协调铁路项目贷款；依靠内部资金池、财务公司等金融平台，统筹调度内部资金资源，为铁路项目提供资金周转和融资服务。

2.铁路专业板块层面

铁路专业板块层面主要负责解决项目资本金以外部分的建设资金需求，即通过合理利用财务杠杆，发挥市场融资功能，有效扩大投资规模，加快项目建设发展。

在市域铁路项目中，银团贷款可作为主要的融资模式。按照目前的投融资体系，在地方投资公司的协助下，由铁路集团公司负责牵头对接主要合作银行，组建市域铁路建设银团，以提供综合授信、配置专项资金并按需向市域铁路项目公司发放贷款。在银团的统筹协调与实施下，充分发挥资金供应稳定、贷款利率优惠、期限长短灵活、放款流程简化等优势，同时，在市场资金面宽松时，银团还可以选择多种资金配置渠道，进一步为项目降低融资成本。

（二）融资模式创新

根据国家发改委指导意见，市域铁路建设要积极拓宽投融资渠道，创新投融资模式，并建立政府投入、各类金融机构和社会资本相互支持的多层次、多元化投融资体系。

1.市域铁路建设发展基金

市域铁路建设的资金需求大、建设周期长，通过设立产业发展基金，能够有效拓宽融资渠道，形成多元化投融资格局。具体来说，以国有资本代表主体为基金发起人，积极发挥国有资本的引领和带动作用，并以此广泛筹措各类社会资本，包括引入各类金融机构、资产管理公司、项目关联单位等共同投资设立市域铁路产业发展基金，并由国有控股方发起组建基金管理公司，实现产业基金的专业化运作，提高资金供给效率。

2.政府和社会资本合作模式

政府和社会资本合作（PPP）模式是行业市场发展到一定成熟阶段的投融资多元化拓展。当市域铁路网络步入建设全面铺开和运营成熟稳定阶段，政府可采用股权合作、特许经营等方式，与社会资本建立利益共享、风险共担的长期合作关系，社会资本在参与项目投资建设的同时，获得市域铁路的部分特许经营权，并通过运营收入、商业开发、政府补贴等多种形式回收投资、共享收益。由于在PPP模式下，需同时考虑满足市域铁路的公益性特征和社会资本的逐利性需求，其适用于行业监管体系健全和运营模式趋于成熟的阶段。

（三）资金平衡机制

1.政府資金支持

市域铁路系向社会公众提供公共服务产品供给，且项目前期的市场化盈利水平有限，因此地方政府的资金支持必不可少。

对于项目建设阶段形成的债务，可由政府相关部门负责专题研究偿还机制，进行债务认定，并通过市级财力落实部分偿债资金。

对于项目运营阶段的资金缺口，政府支持主要体现为运营资金补贴，可联合相关各方共同研究公共服务评价体系与补偿机制，并考虑通过政府购买服务等方式补贴线路运营盈亏。

2.企业经营弥补

企业通过对政府性项目实施市场化运作，依靠自身经营积累平衡部分资金缺口，有效缓解政府财政压力。

一是项目自身经营平衡，即通过降本增效措施，提高项目运营收益；二是相关领域经营平衡，考虑利用既有线路投资分红等铁路存量资产收益，用于市域铁路建设的再投资；三是跨领域的经营平衡，政府通过向企业划拨相关产业的优质资产与资源，并通过企业市场化运作实现盘活，取得收益用于综合平衡。

3.沿线综合开发

市域铁路项目沿线的综合开发，是指通过对沿线场站及周边实施商业开发，形成溢价回收机制，实现资金补充与收益补偿。

通常情况下，综合开发的种类包括：车辆基地上盖开发、车站上方物业开发、车站周边综合开发等，同时，针对开发土地的无权属、单一权属、多权属等不同情况，需要政府部门进行积极协调和政策支持，以帮助市域铁路运营方逐步实现自负盈亏和自我平衡。

综上所述，本文旨在立足上海当前所面临的市域铁路发展重任，在充分考虑市域铁路与国铁、地铁差异性的前提下，结合本地区历史与现状情况，对市域铁路未来发展的投融资和资金平衡模式进行了探索，并希望以此推动形成一套具有参考价值的研究方案，不仅能为上海市域铁路的投融资发展提供解决思路，也能为全国其他城市所借鉴引用。

（作者单位：上海久事（集团）有限公司）