少数民族特色村寨保护与发展的现状与对策

张聪慧　吕娜娜　练达

摘 要 我国少数民族特色村寨的保护与发展工作在取得显著成效的同时，却存在着村寨整体风貌遭破坏现象并未杜绝、保护与发展力度不够与合力没有形成等诸多亟待克服问题。为确保少数民族特色村寨保护与发展社会目标的实现，本文认为可经由民主立法、严格执法，仰仗法治；科学规划，分类保护，发挥规划的指导作用；多元筹措资金，加大保护与发展力度；多部门联动，形成保护与发展合力；确立利益共享机制，充分发挥村民力量等多种举措施以因应治理。

关键词 少数民族 特色村寨 保护 发展 现状

基金项目：广西区2015年度广西哲学社会科学规划研究课题“少数民族特色村寨保护与发展立法问题研究”（批准号：15BFX0 05）的阶段性成果。

作者简介：张聪慧， 海南大学土木建筑工程学院2015级建筑学专业；吕娜娜，广西政法管理干部学院副教授；练达， 海南大学土木建筑工程学院2015级建筑学专业。

中图分类号：D633 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.186

一、问题缘起

自2009年“少数民族特色村寨保护与发展试点工作”启动以来，在各级政府的有力领导和积极推动下，我国少数民族特色村寨的保护与发展取得了社会公认的显著成效，古老的少数民族特色村寨一定程度地煥发了生机活力，村寨居民的生活水平和文明程度有了明显提高，祥和的社会生态正在逐步形成。但是，缘于该工作是一项牵涉面极广的系统工程，同时，又由于“少数民族特色村寨保护与发展试点工作”一定程度上说缺乏科学、长远规划的引领规范，也没有权威、具体法治的保驾护航，目前看来其间还存在着诸多亟待克服问题。在全面梳理少数民族特色村寨保护与发展工作取得成就的基础上，客观清醒地分析该工作存在的问题，并针对性探究治理之策，无疑必将大大有助于少数民族特色村寨保护与发展工作的顺利且卓有成效开展。

二、少数民族特色村寨保护与发展工作的成效

“少数民族特色村寨保护与发展试点工作”启动至今，我国少数民族特色村寨保护与发展工作取得了显著成效。

（一）保护自然生态，美化生活环境

环境整治工作是少数民族特色村寨保护与发展的首要工作和重要内容。自从中央启动少数民族特色村寨保护与发展工作以来，中央和地方拿出专项资金用来对少数民族特色村寨进行环境整治。地方政府根据本地少数民族特色村寨的建筑特色、风貌风格实施针对性环境整治措施，开展了改水、改路、改厨、改厕、改圈、等五改和建家、建园、建池等三建工作，大力开展生态家园整治工作。另外，各地方政府还积极争取各方面的支持，引进民间资本，鼓励村民出资，加强对特色村寨的改造、建设，高规格打造少数民族特色村寨。昔日古老的少数民族特色村寨焕发出勃勃生机，村寨的自然生态变得越加美好，人民的生活环境得到了大大改善。

（二）保护文化遗产，传承民族文化

文化是民族生存与发展的灵魂，保护与发展少数民族特色村寨，保护与传承少数民族优秀的传统文化是一个重要内容。有学者说：“民族的本质特点取决于其独特的文化元素，保护民族特色村寨的历史文化，就是保护民族文化的活水之源”。 少数民族特色村寨保护与发展的一项基本举措是在每个特色村寨建立民族文化表演广场，组建业余文艺队伍，突出民族文艺特色，而且经常与周边乡镇、村寨开展文艺交流，传统文化活动。另外，少数民族特色村寨保护与发展工作通过采取抢救保护、开发利用、对少数民族文化遗产传承人进行确认激励、在各小学开设少数民族文化课程等多种举措，使得少数民族特色文化遗产得到了较好的保护与发展，有效地传承了优秀的少数民族文化。

（三）发展特色产业，增强经济活力

经济发展是各项事业的基础，也是少数民族特色村寨保护与发展的物质依仗。目前各少数民族特色村寨均根据本地实际情况，针对性凸显本地的特色经济，培植一村一品的特色产业，发展本地的特色产业，依靠特色取胜。特色产业的发展使少数民族特色村寨的经济收入快速增长，增强了当地的经济活力，提升了当地的经济竞争力。

（四）缓解社会问题，推进民族团结

缓解少数民族地区在市场经济发展和现代化、城镇化建设加速推进情况下所带来的一些社会现实问题，推进民族团结进步，是我国少数民族特色村寨保护与发展的目标之一。少数民族特色村寨往往较偏远，甚至不少在大山深初，交通极为不便，经济文化也较落后。在少数民族特色村寨保护与发展工作开展之前，不少村寨的青壮年多进城务工，有的长年累月居住在城市，甚至想方设法移民城镇，所以不少少数民族特色村寨空巢老人、留守儿童情况突出，由此而引发的社会问题很普遍、严重。少数民族特色村寨保护与发展以来，由于当地特色产业的大力推进，使许多本来外出务工的青壮年重返家乡，很大程度缓解了因空巢老人、留守儿童现象而引发的系列社会问题。

（五）创新经营管理模式，促进治理体系和治理能力现代化

为确保少数民族特色村寨在和谐中持续发展，各村寨根据自身历史传统和实际情况探索创新出各具特色的村寨经营管理模式。比如，特色产业发展较好的村寨依托特色产业确立了特色产业管理模式，通过现代企业、产业管理制度、管理手段和方式方法采用，在企业、产业管理的同时也对寨内居民予以管理或施以服务；比如，有的靠近公路旅游相对成熟的村寨探索出旅游业主导下的村民合作社共享模式，推选合作社负责人、组建合作社管理服务机构，根据村民出资比例共享受益、共担亏损，较好地契合了市场经济发展规律；再比如，有的距离公路较远，旅游基础建设相对需要加强和待大力开发的特色村寨，探索除了村寨参与旅游制度，引资外来企业，由外来企业主导，本村寨参与，村寨通过推选村民，成立机构，作为村寨与外来企业联系的纽带，对村寨村民负责和汇报情况，对外来企业提供服务、进行沟通，施以监督。这些新型的经营管理模式，一定程度弥补了基层政府和基层群众自治组织管理服务力量的不足，较好地促进了本村寨的和谐、稳定、发展，较大地提升了少数民族地区治理体系和治理能力现代化水平。

三、少数民族特色村寨保护与发展工作存在的问题

我国少数民族特色村寨保护与发展工作在取得显著成效的同时，所存在的问题也是突出的。

（一）整体风貌遭破坏现象并未杜绝

少数民族特色村寨建筑多为竹、木结构，易遭受蛀虫腐蚀、防火比较困难，同时自然侵蚀也比较快，不易保养，还有一个很大的问题是无法加盖多层，一般为两、三层，比较低矮。这些不利、不便是少数民族特色村寨保护所面临的现实困难。在旅游业相对不太活跃、距离大道较远的特色村寨，政府的保护的资金支持和宣传力度相对较弱，因此，有的村寨村民盖新房时多盖砖混结构，使得村寨的整体风貌受到破坏。还有的村寨村民在翻盖、修复自住的特色民居时，改为砖混建筑，以图一劳永逸，使得特色民居减少。既使是在大道边、旅游业发展较好的少数民族特色村寨，村寨整体特色风貌遭破坏的现象也时有发生。

（二）急功近利急于求成，无助于科学可持续发展

由于特色村寨村民不少文化水平较低、目光见识不够，再加上政府对特色村寨保护与发展的重大意义宣传不够，并且无论是基层政府、村寨村委会等自治性组织还是村民都有经济发展的急迫冲动，将经济收入的提高作为衡量特色村寨保护与发展成效的重要评判指标，在具体数据上往往偏重于认引进了几个外地企业和投资者，吸引了多少外来资金、村寨年均旅游或特色产业收入是多少等，如此意识和作法造成了有的特色村寨存在着破坏性发展、掠夺性开发现象，存在着以环境、资源为代价发展旅游或特色产业现象，甚至有的为数极少村寨为吸引游客出现低俗的表演现象，这些都是急功近利、急于求成的表现，无疑从根本上、长远上有害于少数民族特色村寨的保护与发展。

（三）资金不足，保护与发展力度不够

少数民族特色村寨的保护与发展离不开必要的资金。目前看来虽然少数民族特色村寨地区经济有了较大发展，但依然相对落后，大多少数民族村寨没什么公共积累，地方政府包括乡镇和县级政府财力也还十分有限，所以少数民族特色村寨保护与发展资金完全靠地方基层根本不可能做到。近年来通过引进资金开发旅游虽然有一定好转，但客观说旅游公司天然带有牟利性，一切企业行为均须服务于企业利润，所以，完全依靠旅游引资保护于发展少数民族特色村寨是不现实的，对那些较偏远、村寨建筑比较破旧的少数特色村寨，很难引进企业开发旅游；对于那些产值较低、劳动力密集而市场需求不高的特色产品，也不会有多少企业愿意投资开发。因此，为更好地保护与发展少数民族特色村寨，需要中央和省、地市级政府加大资金投入力度。

（四）部门协作不够，保护与发展合力没有形成

少数民族特色村寨民族关系相对较复杂，民族协调较具有考验性。目前体制内，民族宗教事务管理部门局是少数民族与政府沟通的中介，许多与少数民族切身利益相关的事务居多由县县级民族宗教事务局具体负责；目前政府部门只要涉及民族的事务，也都由县民族宗教事务局执行，由该部门出面协调。 源于县民族宗教事务局的机构设置、人员编制有限，再加上该局还有其他事务需要负担，致使对少数民族事务的工作很难高效开展与较好完成。虽然县级相关主管部门，比如旅游、城乡规划局、国土资源局、非遗保护中心等部门被明确为少数民族特色村寨保护与发展协调配合部门，但它们与县级民族宗教事务局在保护与发展工作中如何分工，其它相关部门怎样协调配合，现行法律没有作出任何规定。所以目前看来在少数民族特色村寨保护与发展工作中政府各部门之间存在着协调不足，无法形成合力的现实景状。

（五）利益分配不尽合理，村民积极性没完全调动

对少数民族特色村寨实施整改，以吸引游客开发旅游业，从而充实保护资金，走可持续发展的生态之路是目前所在地政府进行的一项具体举措。政府具体实施方式是，政府替自愿发起整改的村民预付改造资金，村民在获得收益后逐年将资金还给政府。但是笔者在走访中发现，有的村民不愿意接受整改。深入调查笔者了解到不愿意接受整改的村民认为景点给予的分红太少，通过整改来增加的收益微乎其微，甚至认为连政府预付的资金也无法还上。以广西三江程阳八寨为例，2016年程阳八寨之一平寨的景区门票收入的80%被承包开发的公司拿走，15%归政府所有，而作为出资源的村寨仅能拿到5%。另外，表面上看特色村寨村民對村寨旅游的收入是按户分配的，很平均，但是每户的人口多少不一，实际上分到每个人手上的钱多少就是不一的。利益分配存在的问题挫伤了村民参与的积极性，有的村民对特色村寨保护与发展工作参与热情不高甚至置身事外，漠不关心。

四、促进少数民族特色村寨保护与发展工作高效展开的对策

为推动少数民族特色村寨保护与发展工作高效展开并实现预期目标，针对既存问题，特提出以下治理对策：

（一）民主立法、严格执法，仰仗法治

法治理念深入人心，法治已经成为国家、社会治理器、重器情状下，少数民族特色村寨工作也必须纳入法治轨道。首先要科学、民主地制定本地的少数民族特色村寨保护与发展地方性法规，为少数民族特色村寨保护与发展工作的法治化奠定基础。其次，要严格执法，将科学民主的少数民族特色村寨保护与发展地方性法规予以实现。没有执法的跟进，纸上的法律是不可能自动实现的，其社会效果也就无法显现出来。执法的跟进其必不可少的一个前提和基础就是相应的执法机关和专门的执法人员。 我国各地目前尚无专门的少数民族特色村寨保护与发展机关和相应的工作人员。因此，在少数民族特色村寨所在地设置专门的保护与管理机关，组建执法队伍，是十分必要的。

（二）科学规划，分类保护，发挥规划的指导作用

少数民族特色村寨保护与发展工作，关系到村寨长远发展方向，是我国和谐乡村建设的重大举措，是我国新时期推动各民族团结和各民族共同繁荣的基本抓手之一。 因此，必须坚持全局统筹、整体谋划，切不可虎头蛇尾，这就要求必须针对特色村寨保护与发展工作制定规划，在保护与发展规划中规划明确保护的客体和保护的内容，同时根据保护客体的不同，具体分类，然后采取相应的保护手段，比如对物质文化遗产的保护和非物质文化遗产的保护绝不可能采取一样的保护方法、措施、手段，同样是物质文化遗产，对特色民居的保护与对侗族风雨桥的保护，在保护措施、手段、方法上也不可能完全一样，只有坚持规划先行、分类保护的策略，才可能奏效。民族特色村寨的保护与发展工作在我国践行不久，具有一定的开创性。国外的经验虽可以借鉴，但源于国情、地况、文化传统和民俗等差异明显，也绝对不可以照搬照抄，因此必须充分发挥专家学者的指导、咨询作用。目前我国大多数少数民族特色村寨都在地方规划的基础上，编制了本地的民族特色村寨保护与发展专项规划，有的村寨还着手编制了五年规划。从实践反馈上看，凡是规划做得好的地方，本地的民族特色村寨保护与发展工作也开展得卓有成效。比如湖北咸丰专门聘请清华大学城市规划设计院和湖北省苗学会联合编制了本地的苗族特色村寨保护与发展规划，该地的特色村寨保护与发展工作取得了极大成效。有了科学的规划，并且确保既定的规划得以严格执行，非依法定程序不得修改，可以确保少数民族特色村寨保护与发展工作长期化、稳定化、有序化进行，这样既能够保障该工作的严肃性又可以确保其向着既定的目标扎实推进，取得成效。

（三）多元筹措资金，加大保护与发展力度

少数民族特色村寨保护与发展是一项民心工程，公益性极强，因此需要政府主导，需要加大保护与发展力度，足额的公共资金投入是必不可少的，而且随着经济、社会发展，政府需要相应加大资金投入的比例，“离开了政府公共资金的投入，依靠民间资本是不可能完成公益事业建设完全成效的”。 目前看来，虽然国家和各地方各级人民政府对少数民族特色村寨保护与发展工作有一定量的资金投入，但总量显然不够，同时每个特色村寨平均分配保护与发展资金，这一撒胡椒面作法更分散了有限的保护资金，无法做到有限的资金集中使用。笔者建议应该重点突破，力争保护一个、建成一个、办好一个、各个突破，逐渐形成规模效应。

当然，仅靠政府公共资金的投入，完全实现对少数民族特色村寨的周全保护与大力发展也是不现实的。所以，需要在政府的主导下，充分激发其他多方主体的能动性，以多方筹措资金，吸引更多的人力、物力和财力对少数民族特色村寨施以保护与发展。比如可以引进企业资本，基于本地实际情况开发当地的特色旅游资源；比如积极调动特色村寨村民的投资积极性，由村民开展农家乐、经营民族特色、民俗旅游产品，确保对少数民族特色村寨的保护与发展工作深入当地村民心中；再比如，积极正确企业事业单位、社会团体和个人的援助。只有多方筹措资金，才可以为少数民族特色村寨保护与发展求得足够资金。

（四）多部门联动，形成保护与发展合力

因为少数民族特色村寨的保护与发展工作是一项系统性、艰巨性工程，离不开其它相关部门的配合协作而仅仅依靠少数民族特色村寨专门保护与发展部门完成少数民族特色村寨保护与发展任务，达致预期目标，是很难做到。比如民族宗教事务局，少数民族特色村寨的保护与发展需要结合少数民族的风俗人情、需要切合少数民族的历史文化传统，只有这样对少数民族特色村寨的保护与发展才有群众基础，才能够深入人心，作为专司民族事务的机关，民族宗教事务局在这方面是行家里手，少数民族特色村寨保护与发展部门对村寨保护欲发展意义等的宣传教育，提高村寨村民保护与发展特色村寨和民族文化的意识，无疑离不开民族宗教事务部门的协作配合；再比如，少数民族特色村寨的保护与发展规划的制定、执行，不可能离开城乡规划部门的协作，对破坏少数民族特色村寨行为构成危害社会治安管理行为的，需要公安机关依法处罚。正如有学者所言：“少数民族特色村寨的保护与发展事关民族团结和各民族共同繁荣、共同进步，涉及到经济社会发展的方方面面，需要政府各部门通力合作，齐心协力，方可见功效。” 目前我国少数民族特色村寨的保护与发展工作既没有专司的保护与发展部门，其他部门的通力合作也没能形成，应该组建专门的部门，同时明确合作机关及其具体的合作事项以及合作机关不履行或者推诿履行合作职责的法律责任。

（五）确立利益共享机制，充分发挥村民力量

民族村寨的魅力更重要的不是僵硬的建筑物，而是生活在其中的人们。人是少数民族特色村寨生生不息的源泉。少数民族特色村寨保护的目的绝不是将古老的东西固定化或者神圣化，而是在保护中求得发展。无论是保護还是发展都离不开特色村寨村民的参与，离不开他们的积极性、创造性发挥，少数民族特色村寨归根结底是少数民族地区村民的特色村寨，是他们智慧的结晶。所以，只有充分调动少数民族特色村寨所在地村委会和村民的积极性，让他们切身投入到村寨的保护与发展中来，特色村寨的保护与发展才可以变成一项日常性工作，常规化工作，也只有这样对特色村寨的保护与发展才可以落到实处。当然，要想使特色村寨所在地的村委会尤其是村民自觉、自愿且全身心地投入到特色村寨保护与发展工作中来，其必要的前提是让村民从特色村寨保护与发展中得到真正实惠，公平分享到相应利益，村民本就有事不关己高高挂起的小农意识，让他们从特色村寨保护与发展中公平合理地分享到足够利益，他们就会将这项工作视为自己的份内之事，就会大胆检举、揭发破坏少数民族特色村寨的行为。近年来，我国绝大多数少数民族特色村寨在政府的引导下，发展特色产业。通过特色民居改造扶持农家乐建设，推动少数民族特色村寨旅游业发展；挖掘少数民族饮食文化，发展少数民族特色餐饮业；扶持民间艺术团体表演，弘扬少数民族传统文化；扶持少数民族传统手工艺品生产。这样的做法不仅利用市场机制有效地保护与发展了少数民族文化，也能拓宽了少数民族地区村民脱贫致富的门路。但是，利益分配不尽合理现象还普遍存在，因此，应该确立利益共享机制，让每一位村民都能得到其应该得到的实惠与利益，以完全激发村民热情使其全身心投入到特色村寨保护与发展工作中来。

注释：

吴大华、郭婧.火灾下正式制度的“失败”——以贵州黔东南地区民族村寨为例.西北民族大学学报（哲学社会科学版）.2013（3）.

田敏莉、龙晔生、李忠斌.少数民族特色村寨的保护与发展——以咸丰县官坝村为例.民族论坛.2014（1）.

王汝辉.民族村寨社区参与旅游制度与传统文化保护比较研究.人民出版社.2012.173.

郑喜淑.延边朝鲜族生态文化资源保护与文化产业研究.社会科学文献出版社.2012.129.

陈莉莉、邓婕、曾相征.少数民族特色村寨开发村民受益机制研究——以西江千户苗寨为例.民族论坛.2011（10）.