浅谈双反措施中的双重救济问题

摘 要 在采取双反措施、同时征收反倾销税和反补贴税的情况下，有可能产生所谓的“双重救济”问题。双重救济实质上是在同时征收反倾销和反补贴税的过程中对同一部分补贴进行了两次征税。“美国-对部分中国产品征收最终反倾销反补贴税案”的上诉机构裁决报告界定了双重救济，具有典型意义。反倾销税和反补贴税的关联以及对所谓非市场经济国家的特殊待遇是双重救济问题的成因，本文结合DS379案专家组程序和上诉机构裁决对双重救济的违法性进行分析，并探讨双重救济问题带给中国的启示。

关键词 反倾销 反补贴 双重救济 贸易救济

作者简介：周姝欣，复旦大学法学院。

中图分类号：D922.29 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.149

一、双重救济产生的原因

双重救济问题产生于采取双反措施的情况下，但不是所有的双反措施都会导致双重救济现象的出现，对于双重救济的产生原因我们要区分对象进行具体分析。

（一）反倾销税与反补贴税的联系

GATT第6条第2款规定：“为了抵消或防止倾销，任何一缔约方可以对任何已构成倾销的产品征收不超過该产品的倾销差额的反倾销税。”可见反倾销税是为了抵消或防止倾销，而向已经构成倾销的产品征收的附加税。反补贴税是为了抵消不正当补贴，保护国内产业而对含有不正当补贴的进口产品征收的税收。从概念上看，反倾销税和反补贴税的区别是比较清楚的，但从其原理和征收措施上看，反倾销税与反补贴税又存在联系。

从上文已经提到过的反倾销与反补贴的定义来看，反补贴针对的是产品出口时受到的不正当补贴或国内产品受到的不正当补贴，其后果都是使得该国出产的产品获得价格上的优势从而更具有竞争力，这一价格优势也有可能成为倾销的原因。调查机构在调查是否存在倾销的同时也可能审查该产品是否存在不正当补贴。因此，在以补贴作为倾销原因的案件中，依据反倾销税的计算方法，补贴造成的价格差额也会被算入反倾销税中。此时，反倾销税和反补贴税中就会存在一部分针对同一补贴（至少是同一补贴的一部分）而征收的税。反倾销税与反补贴税的联系能够解释双重救济产生的原理，但双重救济发生在何种贸易过程中还需要分情况来讨论。

（二）对市场经济国家采取双反措施

由于可能存在不公正贸易形态的补贴又分为出口补贴和国内补贴两种，我们在市场经济国家和非市场经济国家的分类下又分为产品受到出口补贴和受到国内补贴两种情况。

在存在出口补贴的情形中，出口产品的价格因为补贴而降低，国内该产品因为没有受到补贴而价格不变。在对市场经济国家产品进行反倾销的过程中，以国内产品价格为正常价值标准，此时出口补贴是造成国内该产品与出口该产品价格差的重要影响因素，因此补贴作为倾销差额在反倾销的过程中被抵消。在这种情况下，征收反补贴税会造成双重救济问题。因此，GATT1994的第6.5条明确规定：“一缔约国领土的产品输入到另一缔约国领土，不得因抵消倾销或出口补贴而同时对它既征收反倾销税又征收反补贴税” 。

在国内补贴的情形中，因为国内补贴不直接针对出口，因此国内产品价格和出口该产品的价格都因为补贴而降低。此时反倾销税抵消的是国内产品价格和出口产品价格的差额，而反补贴税抵消的是国内补贴，因此在这种情形下不存在双重救济的问题。

（三）对非市场经济国家采取双反措施

非市场经济国家的出口补贴情形与市场经济国家的出口补贴大致相同，不同的是在这种情形下，反倾销税的正常价格以替代国价格为标准。出口产品价格低于替代国同类商品价格，反倾销税抵消替代国同类商品与出口产品价格的差额，这部分差额也包含出口补贴，在同时征收反补贴税的情况下，也会形成双重救济。这种情况下的双重救济同样也不符合GATT1994的第6.5条规定。

非市场经济国家国内补贴的情形，是我们需要重点讨论的情形。在此类情形中，虽然国内补贴同时降低了国内产品价格和出口产品价格，但由于被认定为非市场经济国家，被征收反倾销税时正常价格的认定标准为替代国同类商品价格，替代国价格高于国内同类受补贴后的价格，相当于将补贴部分纳入倾销计算当中，事实上相当于对补贴造成的贸易扭曲进行了救济。但因为此时的补贴为国内补贴，不能适用GATT第6.5条的规定，进口国可以同时对该产品征收反补贴税，这样就形成了双重救济，对同一补贴部分征收了两次税。

（四）双重救济的成因

分析过不同国家不同补贴的四种情形后，可以整理出如下表格：

从表格中我们可以发现，在进口补贴的情形下，双反措施一定会形成双重救济，GATT中指明了这一点，并规定禁止对此种情形重复征税。因此，只有在非市场经济国家对产品进行“扭曲贸易”的国内补贴时，才会事实上形成双重救济。

因此，双重救济产生的原因从原理上看是因为反倾销和反补贴措施之间具有联系、反倾销税和反补贴税间的可能产生重合，而从法律规范上看是因为GATT没有对国内补贴可能导致的双重救济问题作出规定，加之对非市场经济国家反倾销的特别规则，使得双重救济的问题发生。在DS379案中，美国打破对非市场经济国家不采取反补贴措施的惯例而对中国启动双反调查是造成双重救济的事实原因，这背后也存在着贸易保护与国家利益的考量。

二、双重救济的违法性分析

在DS379案件中，中国认为双重救济的行为违反了《补贴与反补贴规定》第10条，第19.3条，第19.4条，以及GATT1994第6.3条 。上诉机构在裁决“双重补贴”的问题时首先对“双重救济”的概念进行了界定，继而对反补贴协定第19.3条和第19.4条，以及GATT1994第6.3条进行了解释，以此裁决双重救济是否违反了WTO相关规则。

（一）反补贴协定第19.3条

反补贴协定第19.3条规定：“如对任何产品征收反补贴税，则应对已被认定接受补贴和造成损害的所有来源的此种进口产品根据每一案件的情况在非歧视基础上收取适当金额的反补贴税，来自已经放弃任何所涉补贴或根据本协定的条款提出的承诺已被接受来源的进口产品除外。” 在对第19.3條的解释中，如何界定“适当金额”成为一个重要的问题。专家组认为，只要征收的反补贴金额不超过补贴金额，就可以被认定为是适当金额。但上诉机构的裁决中否定了这一解释，因为第19.4条中明确规定征收的反补贴金额不得超过认定的补贴金额，如果仅仅以此上下文解释“适当金额”，那么第19.3条中对适当金额的规定就会变得没有意义。

专家组认为“适当金额”没有绝对的标准，对第19.3条中“适当金额”的解释和适用要根据具体案件的具体情况。同时，专家组认为相比于第19.4条的规定，第19.2条作为第19.3条的上下文更能印证“适当金额”的定义。第19.2条规定如果征收少于补贴金额的反补贴税就足以消除对进口国国内产业的损害，这种征收方式是可以被允许的。这里的“少于补贴金额的反补贴税”也是“适当”的一种表现。此外，上诉机构还利用《反补贴协定》的第10条、第19.1条、第19.2条、第19.4条、第21.1条和第32.1条印证了“适当金额”的含义。

因此，采取“双重救济”措施，对同一部分补贴进行重复征税不符合第19.3条关于“适当金额”的规定。上诉机构同时指出GATT1994的第6.5条表达了反对双重救济的意向，虽然没有具体规定国内补贴情况下的双重救济，但双重救济仍然是不符合WTO精神的。

（二）GATT1994第6.3条 和反补贴协定第19.4条

GATT1994第6.3条和反补贴协定第19.4条都对反补贴金额的上限作出了规定。专家组认为GATT1994的第6.3条和反补贴协定的第19.4条不涉及到反倾销问题，而中国主张“双重救济”因为对同一补贴进行了两次抵消违反了GATT1994的第6.3条和反补贴协定第19.4条中关于反倾销税不能超过补贴额度的规定。

上诉机构认为在采取双反措施时，不能对反倾销协定和反补贴协定完全隔离开适用，而应该以连贯一致的方式一同解读，只有这样才能避免利用规则的特点规避反倾销税和反补贴税的上限，征收不适当金额的反倾销和反补贴税。

综上所述，双重救济因为存在重复计算反补贴税，超出了补偿进口国产业的受损范围，违反了《补贴与反补贴协定》第19.3条关于“适当金额”的规定。同时，上诉机构在裁决报告中多次提到对双重救济行为的反对，GATT1994中的第6.5条也对出口补贴的双重救济明令禁止，可见双重救济也是不符合WTO贸易原则的。双重救济对同一补贴重复征税，事实上相当于对同一补贴进行了两次抵消，也不符合GATT1994第6.3条和反补贴协定第19.4条的规定。虽然GATT1994第6.3条和反补贴协定第19.4条中没有提到反倾销法，但笔者认为，在双反措施中，不能将反倾销和反补贴措施割裂开来（事实上这两者在认定上也存在着联系），而应该以一种连贯的、联系的方式对待这二者，避免出现双重救济，对出口国造成负担。

三、双重救济问题对中国的启示

自2011年3月，WTO上诉机构公布DS379案的裁决报告至今已经六年有余了，虽然中国在上诉阶段胜诉，双重救济问题也因此解决，但笔者认为，我们仍然能够从遭遇双重救济问题中获得一些启示。

（一）熟悉WTO规则，提高警惕

双重救济问题已经告一段落，美国不能继续对中国实施双反调查，而DS379案的裁决对其他对中国采取双反调查的国家也具有震慑作用。笔者认为，虽然我国在DS379案中取得了胜利，但仍然不能放松警惕，要谨防美国或其他国家对中国产品实施变相的双重救济措施。

同时，我们也应该更进一步熟悉WTO规则，防止进口国对我国实施“双重救济”这一类利用WTO规则的漏洞的、不符合WTO原则的措施，以更好地保护我国的出口贸易和国内产业。

（二）在市场经济地位问题上积极争取

入市以来，中国由于所谓的“非市场经济国家”的原因在国际贸易尤其是反补贴和反倾销过程中受到了许多不公正待遇，而根据《中国入世议定书》（以下简称入世议定书） ，2016年12月10日后，中国的NME过渡期已经结束。依据入世议定书第15条的规定，对第15条（a）款（ii）项的规定应该在中国入世之后15年终止，但中国并不会因此自动取得市场经济国家地位，依据第15条的规定，中国要取得市场经济国家地位需要进口国的国内法予以证实。使用替代国的计算方法对中国实施反倾销更有利于保护欧美国家的国内产业、维护其利益，甚至欧盟为了继续在反倾销中对中国产品采取歧视性措施，试图避开中国入世议定书第十五条的规定 。因此中国要利用WTO规则维护国家和国内企业的合法权益，同时也要积极争取市场经济国家地位。

（三）利用WTO争端解决机制，提高应诉能力

虽然在上诉程序中上诉机构推翻了专家组的裁决，中国的诉求得到支持，但从专家组程序中还是能够看到中国在应诉上的不足。在专家组程序中，中国的大部分主张都被专家组以“没有证据”、“无法证明”驳回。我国应在争端解决方面提高自己的应诉能力，面对美国等一些国家的不公正待遇要善于利用WTO争端解决机制维护国家和企业的合法权益，应诉时也要做好充分的准备，尽量提供能够证明己方观点的证据。

综上所述，“双重救济”问题产生在对非市场经济国家实施双反措施情形下，实质上是对抵消的补贴进行重复计算，从而使采取双反措施的进口国从中获益而出口国出口企业却因此蒙受损失。面对此类问题，中国要积极利用WTO规则维护国家和企业的合法权益。

注释：

GATT1994第6.5条，原文为：“No product of the territory of any contracting party imported into the territory of any other contracting party shall be subject to both anti-dumping and countervailing duties to compensate for the same situation of dumping or export subsidization.”

WT/DS379/AB/R.103，598.

原文为：“When a countervailing duty is imposed in respect of any product ， such countervailing duty shall be levied， in the appropriate amounts in each case， on a non-discriminatory basis on imports of such product from all sources found to be subsidized and causing injury， except as to imports from those sources which have renounced any subsidies in question or from which undertakings under the terms of this Agreement have been accepted.”

GATT1994第6.3條相关规定：“在任何缔约方领土的任何产品进口至另一缔约方领土时所征收的反补贴税，金额不得超过对此种产品在原产国或进口国制造、生产或出口时所直接或间接给予的津贴或补贴的估计金额，包括对一特定产品的运输所给予的任何特殊补贴”

《SCM协定》第19.4条相关规定：“对任何进口产品征收的反补贴税不得超过认定存在的补贴金额，该金额以补贴出口产品的单位补贴计算”

Protocol on the Accession of the Peoples Republic of China， WT/L/432，23 November 2011.

张乃根.《中国入世议定书》第15段的条约解释——以DS397和DS516为例.法治研究.2017（6）.

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