浅析日本国家创新体系改革新动向*

王 玲

（中国科学技术信息研究所，北京100038）

1 引言

当前，世界正处于巨变之中，信息通信技术的快速发展改变了经济和社会秩序，影响了人们的生活方式及社会发展形态。人们在享受社会发展带来的多样化价值观的同时，促进创新成为各国政府实现包容性、灵活性且可持续发展的政策选项，以求依据各自发展路径、制度和历史背景，形成最适应本国国情的国家创新体系。日本也不例外。早在明治维新时代，日本创新体系就初见雏形。英国学者弗里曼（Christopher Freeman）在深入研究二战后日本经济高速增长动因之后，1987年在其著作《技术和经济运行：来自日本的经验（Technology Policy and Economic Performance：Les-sons from Japan）》中提出了国家创新体系（Nation-al Innovation System，NIS）的概念，即“与新技术开发、引进和扩散相关，由公共和私营部门组成的网络”。此后，关于国家创新体系的研究开始引起各方关注。

Edquist和Lundvall两位学者根据弗里曼的理论，于1993年提出，国家创新体系并不只是研发或技术的普及系统，还包括决定新技术对生产和经济增长的影响程度的所有制度因素。也就是说，创新环境并不仅仅指直接支持研发、孵化、商业化等各种过程的机能，还包括教育、基础设施、文化等间接环境因素［1］。经济合作组织与发展组织（OECD）认为国家创新体系是知识经济社会的基础设施，并在其1997年发布的《国家创新体系》报告中将国家创新体系定义为“由不同机构组成的集合，这些机构共同及单独致力于新技术的开发和扩散，并向政府提供了一个制定及执行政策以影响创新过程的框架”［2］。日本政府在1998年版《科学技术白皮书》中将国家创新体系定义为“与创新过程相关的机构（企业为主，也包括提供知识的公共研究机构和大学）开展的活动、这些机构之间的资源（如知识和人才）流动以及对各种活动产生影响的外部要因（如政府出台的规章制度、奖励政策、金融政策、雇佣政策、教育和人才培养政策等）的集合”。总体来看，学术界认为国家创新体系包括三大要素：企业、大学、政府（包括公共研究机构），三者各自发挥自身固有的作用，同时相互影响，相互支撑。由于各国国情不同，三者的定位和职能存在差异，而且即便在同一国家，三者的作用也会因时代不同而发生变化。

日本在二战后迅速实现经济腾飞，跃升为世界科技强国，其国家创新体系在此过程中无疑发挥了重要作用，而且，日本与中国同处东北亚地区，在历史文化、地缘环境等背景因素方面具有很多相通之处，因此，本文拟围绕国家创新体系包含的企业、大学和政府三大要素，对日本国家创新体系展开分析，研究其逐步完善国家创新体系的思路和措施，寻找其完善和发展国家创新体系的着力点，为中国国家创新体系建设工作提供借鉴和参考。

2 日本政府改革和完善国家创新体系的思路和措施

在日本近100年发展历程中，其国家创新体系不断演进，随着时代变革需求的变化而调整，其发展思路大致可分为3个阶段：第1个阶段是在二战后，采取以企业中央研究所引进和改良海外技术为主的追赶模式，振兴科学技术，努力缩小与欧美先进国家的技术差距。第2个阶段始于20世纪80年代，当时，受泡沫经济影响，大企业开始重视基础研究，进而认识到“自给自足主义”不可持续而采取产学合作网络模式。20世纪90年代后期，日本经济陷入长期停滞，而其创新体系也出现死胡同，面临改革质疑。日本政策研究大学院大学教授后藤晃在其2000年出版的《创新与日本经济》著作中指出：日本创新体系在以汽车制造和制铁等非常需要经验积累的领域为主的时期是有效的，但在以信息通信和生物技术为主、科学原理探索为基础、计算机解析模拟日益重要的时期却变得不适应，仅在企业内部开展研发活动已经落伍，需要像研发型风险投资机构那样在外部建立有效的研发组织。此外，也有学者认为日本创新体系本身没有问题，问题在于其创新成果没有在产业领域得到充分利用。彼得森国际经济研究所所长亚当·波森（Adam S.Posen）就曾提出，在非制造业领域，产业保护法规以及无效的金融制度大大削弱了日本产业界利用创新成果的积极性［3］。于是，进入21世纪后，为了应对国内外面临的人口老龄化加剧、自然灾害频发、能源资源短缺、传染病和恐怖主义威胁等严峻挑战，满足经济社会结构日新月异的“大变革时代”发展需求，实现日本复兴，日本政府提出大力推进科技创新，对国家创新体系进行改革，强化其各项机能，强调开放创新，力求把日本建成世界上最适宜创新的国家。近几年，随着全球竞争日益激烈，如何将科技成果迅速转化为现实生产力成为时代主题，而有助于调动内部和外部技术知识资源的开放创新模式成为大势所趋，这也是日本创新体系发展思路的第3个阶段。建立和完善包含整个创新链的创新体系变得越来越重要。

从日本现状来看，创新活动所需的人才、知识、技术和资金主要集中在企业、大学及公共研究机构。为了使日本的企业家和创业者能够灵活利用国内外的知识资源，加快实现成果转化，日本政府试图跨越组织、部门和国界，在全社会实现人才、知识和资金的良性循环，建立充分发挥各创新主体作用的市场化机制（参见表1）。

表1 日本国家创新体系演进过程概览Tab.1 An overview of the evolution of Japan's National Innovation System

总体而言，在日本国家创新体系中，产学合作迄今尚未取得实质性进展。多数产学合作活动规模较小，跨组织、跨部门的人才流动长期处于低水平。风险投资企业力量薄弱，难以促成日本产业结构变革。日本政府认为，长期以来，由于消除大学知识和技术成果与企业需求之间隔阂的机制尚未充分发挥作用，因此日本的科技实力未能转变为孕育创新的动力。另一方面，伴随着物联网、机器人、人工智能、再生医疗、脑科学等对人类生活和生存方式产生巨大影响的新兴科学技术快速发展，全球网络化进程日益加快，原有的社会秩序和人类价值观可能会被颠覆，因此，对于日本政府而言，重新思考科学技术与经济社会发展的关系、与社会利益相关各方共同推进科技创新变得越来越重要，对国家创新体系进行改革和完善这一议题再次被提上议程。根据日本政府近些年出台的第五期《科学技术基本计划》、《科学技术创新综合战略》、《日本再兴战略》等科技相关战略和计划（参见表2），其改革和完善国家创新体系的着力点主要聚焦在流动性、循环体制、中介桥梁、投资环境等7个方面。

2.1 大力推进人才、知识和资金流动

为了促使各创新主体推进开放创新，日本政府积极打造创新创业集群，提高大企业、中小企业和风险投资企业、大学以及公共研究机构的人才、知识和资金流动性，并灵活利用国立大学法人运营费交付金的重点分配制度以及国立研发法人的绩效评估框架，对积极参与产学研合作的大学和公共研究机构给予激励。在第五期《科学技术基本计划》中，日本政府提出的目标是，到2020年，日本企业、大学和公共研究机构之间的研究人员流动数量要比2016年增加20%，特别是从大学到企业或公共研究机构的研究人员流动数量要翻一番，大学和国立研发法人从企业获得的共同研究资金数额要比2016年增加50%［5］。为此，日本政府在其2016年5月发布的《科技创新综合战略2016》中提出2016—2017年在促进开放创新方面重点推进以下措施：打造人才、知识和资金统筹集成的开放创新平台，促进不同行业在交叉融合研究领域开展产学研合作研究；提高企业开放创新意识，建立跨部门、跨组织的产学研合作创新体制；强化国立研发法人机构在研究成果转化过程中的中介桥梁作用；从小学到大学重视培育创新创业精神；研究利用政府采购扶持新创风险投资企业发展的可能性［6］。除此之外，日本政府推进开放创新的政策着力点还体现在税收、人事管理制度等方面：

表2 日本政府近几年出台的科技相关战略和计划Tab.2 Science and technology-related strategies and plans released by the Japanese government in recent years

1）促进创新人才流动

国际实践经验表明，人才在大学与企业之间或者不同规模和行业的企业之间流动，有助于加快创新。但是，在日本，受终身雇用制度等影响，研究人才或经营战略人才的跨部门流动或兼职十分有限。为此，日本政府提出，在大学和公共研究机构等组织内部，通过推行年薪制、交叉任职、实习、派遣等制度，对跨部门流动经历给予积极评价等措施，促使大企业、中小企业和风险投资企业、大学、公共研究机构的人才跨部门、跨组织、跨领域地开展交流和合作，在全社会形成创新人才的良性循环体系，做到人尽其才。

2014年12月，日本经济产业省、文部科学省等政府部门经过协商，确定了实施交叉任职制度的基本框架和注意事项，即大学、研究机构和企业之间须签署交叉任职协议，派出方和接收方都要与研究人员签署雇佣合同，接收方向派出方支付其负担的研究人员薪酬、社会保险等费用，统一由派出方向研究人员支付薪酬。研究人员可自由分配时间从事派出方与接收方安排的工作任务，不再受过去研究人员只能将20%的全职工作时间用于接收方业务的限制。

2）大幅增加开放创新型研发活动的税收优惠力度

在日本国家创新体系中，大企业的自给自足主义十分突出，表现为自我意识强、排斥外来创新。为此，日本政府2017年4月以后提高了从事开放创新型研发活动的企业、大学和研究机构应缴税额减免比例（参见表3），从原来的12%左右提高至20%或30%，扣除额上限设定为法人机构税额的5%，并将此作为永久性措施加以落实，以鼓励开放创新。该项税收优惠制度与总额型税收优惠制度合并使用，税收扣除比例上限可达法人机构税额的30%。总额型税收优惠制度是指根据试验研究费总额增减比例不同，从法人税额中减免的试验研究费扣除率在6%～14%之间浮动（中小企业一律为12%～17%），扣除额上限为法人机构税额的25%，适用领域包括产品制造、技术改良、发明创造以及大数据应用等第四次产业革命相关服务开发。该项税制有效期至2018年底。此外，日本政府还将中小企业的知识产权使用费用纳入税额减免计算基数。

表3 开放创新型研发税额减免比例［7］Tab.3 Ratio of tax deduction and exemption for open and innovative R&D［7］

2.2 建立新型创新循环体制

日本政府在《日本再兴战略》2015年修订版中提出，建立新型创新循环体制，即以承担中介职能的国立研发法人机构发挥主要作用的开放创新基地为核心，地方企业通过研究成果转化成长为国际化企业，将其收益再用于研究投资，培育出更多研究成果，如此形成良性循环机制［8］。为此，日本有基础研究实力的大学与日本产业技术综合研究所（AIST，简称产综研）等中介研究机构开展合作，打造新型基地（例如旨在加强纳米技术领域的产学研合作试点基地——筑波创新工场），将技术成果转移到各个领域的企业，迅速实现商业化。与此同时，日本政府对相关配套制度进行改革，例如对研究人员的合作研究经历给予合理评价，推进社会保障制度改革，灵活运用知识产权等，以便大学、产综研、物质材料机构等多家研究机构开展共同研究。此外，日本政府将提高现有“区域经济分析系统（RESAS）”的效用，构建区域支援平台，为地方支柱企业和中小企业研发、开拓海外市场、制定标准等提供全方位支援，帮助其深度挖掘技术实力，实现可持续增长。

在2016年启动实施的第五期《科学技术基本计划》中，日本政府提出，近年来，从基础研究到应用和开发研究的线性研发模式已不是主流，通过相互作用实现螺旋式发展的模式正在崛起，集聚多样化的主体开展合作交流，可以更加有效地促进创新创业。因此，日本政府根据大企业、中小企业和风险投资企业的需求，集聚产学官的人才、知识和资金，继续打造以大学和公共研究机构为核心的创新集群并加以灵活运用，现已建成筑波科学城和关西文化学术研究城。

2.3 借助应用研究型研究机构强化中介桥梁作用

在国家创新体系中，基础研究、应用研究与研究成果商业化之间不可或缺的是中介的桥梁作用。当前世界主要国家的创新体系中，中介模式大致有三种：第一种是由开展应用研究的公共研究机构发挥桥梁作用的德国模式，是指应用研究型公共研究机构从大学和基础研究机构吸收研究成果，同时接受企业的研究委托，利用政府经费和企业资助开展研发，直至企业判断可以投资时，将研究成果转移给企业，实现研究成果的商业化；第二种是由风险投资企业发挥桥梁作用的美国模式，是指企业通过收购大学和基础研究机构衍生的风险投资企业，实现新技术和创意的商业化；第三种是由资助机构支持的共同研究项目来发挥桥梁作用的日本模式，是指资助机构设立国家项目，组织企业、大学和基础研究机构共同开展研究，合作实现最终研究成果的商业化。在此过程中，资助机构不仅对共同研究项目提供资助，也对大学、基础研究机构和企业提供资助。

与欧美发达国家相比，日本国家创新体系的主要症结在于实现研究成果商业化的中介桥梁机制还不健全，如大学基础研究与企业实用化开发之间存在“死亡谷”。因此，日本政府在《日本再兴战略》2014修订版和《科学技术创新综合战略2014》中都提出，在营造创新环境方面，要强化联结技术创新成果与商业化的中介桥梁机制，主要措施是将应用研究型独立行政法人研究机构作为中介。目前，产综研和日本新能源·产业技术综合开发机构（NEDO）正在进行试点改革，已由独立行政法人改制为国立研发法人，以便在研发管理方面获得更大自主权和灵活性。若试点成功，将向日本其他可能发挥中介桥梁作用的研究机构推广。

2.3.1 产综研效仿德国模式进行试点改革

为了充分发挥日本产综研的中介桥梁作用，2015年，日本政府效仿德国弗朗霍夫协会模式，做出如下改革部署：

1）将应用研究过程细分为前期和后期两段，原则上，产综研前期从政府获得资金开展研究，后期接受企业委托开展研究，最大限度地提高商业化参与度。

2）日本政府明确将发挥中介桥梁作用作为产综研的重要使命，将从企业获得的资助额作为最重要的机构评价指标，设定受托研究经费目标，并引进激励机制，根据绩效评价结果分配研究预算。产综研在其2015年启动实施的“中长期计划”中提出，到2019年，从民间企业获得的资助额须达到2015年的3倍以上，即从46亿日元增至138亿日元［9］。为此，产综研将为不同研究阶段设定针对性评价指标，兼顾研究领域和研究特点开展评估。基础研究阶段，评价指标包括研究主题的适当性、优秀论文以及知识产权成果的质和量；应用研究前期，评价指标包括研究主题的适当性、知识产权成果的质和量等；应用研究后期，评价指标为从产业界获得的资助额。

3）在应用研究前期，强化市场机制，根据未来产业需求集中开展研究。为此，产综研设立专门的市场化部门——技术市场会议，灵活利用产业人才，在各个层面设立创新协调员（2015年约有63名，后续将增至100名左右），力求改变研究人员和管理人员的理念，加强其与企业经营干部和现场负责人的交流与沟通，展望未来产业和社会发展需求，结合产综研的自命题研究来强化市场化导向。

4）加强知识资产管理。为了促进研究成果的广泛应用，原则上，受托研究成果所有权归产综研所有。如果属于共性和基础性技术成果，产综研基本上采取在该商业化领域对企业授予独家许可权的知识资产管理方式。如果共有专利是非独家许可授权，则不能申请“专利不实施补偿”。

5）产综研将明确能源环境、生命工学、信息和人类工程学、材料化学、电子制造、地质调查和计量标准7个领域各研究组织的职责和权力，建立有利于发挥中介桥梁作用的研究管理体制。

6）产综研将加强与大学的合作，具体措施包括实施交叉任职制度，互设研究室，实施研究助理（RA）制度（即有偿聘请大学研究生作为临时研究人员），积极从大学获取技术资源。截至2015年7月，产综研通过交叉任职制度，已与名古屋大学等10所大学建立了合作关系，二者向同一受聘研究人员分配的工作任务和薪酬占比分别为60%和40%。

2.3.2 NEDO效仿美国模式进行试点改革

NEDO从2015年开始效仿美国DARPA（De-fense Advanced Research Projects Agency，美国国防部高级研究计划局，负责美国国防部的颠覆性创新）模式对研发项目和管理方式进行改革，强化其中介桥梁职能和战略决策职能。过去，NE-DO都是先确定技术种子，后设定研发目标，再去实现目标。现在，NEDO致力于推进颠覆性研发和创新，促进不同技术路径展开竞争，必要时，采取灵活判定方式推进研发和创新。NEDO会根据研发进展情况，适时对技术进行评估，做出取舍，同时灵活调整项目参与人员以推进研发。为此，NEDO设立项目经理，赋予其研发管理权，同时，成立技术战略中心（TSC），通过调查研究制定产业技术和能源环境技术领域的技术战略，并在此基础上进行重点项目规划和构想，增强其战略决策职能，为日本经济产业省提供强有力的支撑。

2.4 营造良好的研发型风险投资环境

鉴于中小企业和风险投资企业在通过研究成果商业化促进创新创业方面反应迅速且更具灵活性，与市场规模受限、决策耗时很长的大企业相比具有竞争优势，日本政府计划加大对中小企业和风险投资企业的支持力度，针对培育创业者、创业、商业化到企业成长等不同阶段，提供相应的资金和政策支持，提高整个社会对勇于挑战新事业的中小企业和风险投资企业的认可度，帮助其拓展市场。

2014年，日本政府在补充项目预算中投资17.5亿日元实施研发型风险投资支援项目，大力支持创办研发型风险投资企业，激发国内外种子加速器和风险投资企业的活力，促进日本技术成果的商业化和国际化。该项目主要由NEDO负责实施。NEDO首先采取公开征集方式，认定风险投资企业和种子加速器（5～10家左右），再由受这些风险投资企业和种子加速器资助的研发型风险投资企业向政府提出资助申请，由NEDO选定政府予以资助的企业。最终被选定的研发型风险投资企业可从政府获得85%的项目资金（原则上两年资助总额不超过7000万日元，主要用于其开展实用化开发和商业化调查），其余15%的资金由NEDO认定的风险投资企业和种子加速器提供。项目结束后研发型风险投资企业需向NEDO返还投资收益，并向给予其投资的风险投资企业和种子加速器分配股权。

在第五期《科学技术基本计划》中，日本政府提出要采取措施增加研发型风险投资企业数量，到2020年使新上市的研发型风险投资企业数量增加一倍，同时在“退出战略”方面，争取实现企业并购等多元化发展［10］。为实现这些目标，日本政府将从以下四方面着手构建其研发型风险投资生态系统：一是培养具有企业家精神的人才；二是促进大学衍生企业的发展；三是营造有利于创业的环境；四是提高社会对风险投资企业的信赖度。其具体措施包括：灵活运用包括海外人士在内的风险投资家以及商业经验丰富人士的知识资源，鼓励具有创业或经营管理经验的人员创办研发型风险投资企业，利用天使投资制度等多种资助方式支持风险投资；公共部门采购新技术产品时，在确保透明度和公正性的前提下，更多采用综合评价投标等注重技术实力的招标制度，增加创新型中小企业和风险投资企业的投标机会。

2.5 激发地方创新活力

为了减少地方青年人口外流，应对人口出生率下降和老龄化挑战，日本地方政府需要创新当地商业模式，激发当地经济发展活力。因此，日本地方政府致力于建立可持续的创新体系，充分利用当地特色优势，创造新产品和新服务，实现原有产业的高附加值。日本中央政府长期推行基于地方特色的集群发展政策以及以当地大学的技术资源为核心的区域发展政策，具体措施如下：

1）发掘企业发展新动能

日本政府注重激发全球领军型企业（在特定产品领域占有很高国内外市场份额和收益的企业，它们在各地都有许多贸易伙伴，发挥着引领区域经济发展的重要作用）的活力，促使其引领和带动区域经济发展，并支持其拓展业务范围。为了发掘和培育这类企业，日本政府对于研发战略制定、产品开发、资源需求匹配、标准化、海外发展等环节提供全方位的支持。同时，日本政府鼓励地方的大学和公共研究机构利用其优势，与有潜力发展成为领军型企业的企业开展合作，在区域内部创建新产业和高附加价值产业，并对共同研发以及卓越技术和产品的标准化工作提供支持。

2）利用地方特色优势建设创新体系

日本中央政府重视与地方建立合作关系，共同培养产学研合作研究人才、创业人才、风险投资企业家等能够有效利用区域内外资源的专家人才，并使其留在地方发展，增强地方创新能力，实现当地社会经济的复兴。与此同时，日本政府还注重与公共研究机构、研发法人和大学开展合作，在地方和全国层面，强化中介桥梁和配套职能，促进研究成果商业化。日本地方政府将在分配资助时，对地方公共试验研究机构给予倾斜，以便其更好地发挥中介桥梁作用。地方政府将建立有利于中小企业灵活利用战略性知识资产的支援体制，并以研究设施为核心，结合地方特色和未来发展构想，集聚大学、研究机构和企业，打造创新创业基地。

3）以地方为主体推行各项政策

2014年12月27日，日本政府出台《城镇·人·工作创造综合战略》，提出推进地方创新，创建高附加值产业，创造更多地方就业机会，实现安居乐业。该战略建议地方政府参照德国弗朗霍夫协会模式，明确创新体系中产业界、大学、研究机构以及中介机构等相关主体的职责，最大限度地提高其参与度，同时积极利用全国资源，实施交叉任职制度，促进人才和技术流动，强化市场机制和配套职能，推进地方创新。根据该战略，地方公共试验研究机构积极与产综研建立合作关系，在全国层面发挥中介桥梁作用。其具体措施包括：在地方公共试验研究机构配备产综研的兼职职员；产综研在地方公共试验研究机构培养中介人才；产综研与地方公共试验研究机构共享技术和企业情报。地方公共试验研究机构重点配备战略领域的产业专家，面向全国提供研发和技术指导等配套服务。此外，地方公共试验研究机构和产综研还帮助当地支柱企业和中小企业建立创新机制，提高研究能力。

2.6 灵活运用知识产权促进创新创业

日本政府致力于通过发掘中小企业需求，促使其与大企业或大学的技术知识资产相匹配，并配置人力，支援技术成果商业化和技术中介经营活动，提高中小企业申请专利的意识，促进知识产权的灵活运用。在第五期《科学技术基本计划》中，日本政府提出，到2020年，努力实现中小企业专利申请量占到日本专利申请总量（日本人申请的专利件数）的15%［11］。为此，日本政府将进一步完善其专利审查体制，使知识资产尽早得到专利保护。日本政府将督促大学制定自己的知识产权管理政策，并据此推行自律性的知识资产管理，以求到2020年，大学的专利许可件数比2016年增加50%。

2.7 全面实施标准化战略

在国家创新体系中，标准化是促进科技创新和研究成果商业化必不可少的助推器，发挥着非常重要的作用。长期以来，日本政府致力于通过官民一体化，全面实施标准化战略，不断夯实世界通用的标准认证基础。2014年5月，日本经济产业省牵头召开“标准化官民战略会议”，发布了《标准化官民战略》，提出政府要建立有利于创建新市场的标准化制度，提高产业界对标准化战略的认识，加大对中小企业标准化和认证活动以及标准化人才培育工作的支持力度。为了尽早确定日本优势产业关键技术，推进国际标准化和抢占国际市场，日本政府积极与大学和公共研究机构开展合作，从研发阶段开始，对申请统一的国际标准工作提供支持。同时，为了加快推进支柱企业和中小企业卓越技术和产品的标准化，日本政府与地方政府、产业支援机构及认证机构等相关方开展合作，建立从项目鉴定到标准制定和认证的全面支援体制。此外，日本政府还通过加强官产学研合作，大力培养未来的国际标准化人才。

3 日本完善和发展国家创新体系的着力点

日本政府认为，创新与本国的社会经济体制密切相关，社会经济体制会影响创新的方向，而创新也会改变生产和生活方式，对社会经济的性质产生影响。企业、大学和政府是国家创新体系的基本构成要素，而文化、经济、法律制度、行政机构及其形成历史也是国家创新体系中必不可少的构成要素。在各要素的相互影响之下，日本政府基于其政治、经济和文化传统，通过推行经济、教育、科技、税收金融等各类政策来构建知识基础，通过大学创造知识、企业灵活运用知识以及二者之间的合作形成创新，向市场提供产品和服务，从而促进科学技术和产业两个方面的发展。

3.1 强调加强官产学研合作，协同推进科技创新活动

为了有效推进科技创新，日本政府需要与大学、公共研究机构、企业等科技创新活动主体达成共识，协同推进科技创新活动。其关键是强化各执行主体的职能，加强官产学研合作。英国学者弗里曼在分析日本战后短时间内在很多领域取得显著成就的国家创新体系时，将其主要特点概括为以下四点：一是以通商产业省（2001年改组为经济产业省）为代表的政府提出中长期产业结构设想，并为此推行各种政策；二是企业对引进的技术进行消化吸收，并用于完善生产工艺，同时在企业内部共享和积累相关知识；三是长期实行培育高水平技术人员的教育制度，同时在企业内部开展综合性培训；四是企业集团之间开展竞争，从而优化资源配置，实行长远研发目标。简而言之，日本创新体系与政府的产业政策、企业组织和人事制度，以及产业组织形式都密切相关，这些要素符合日本当时的创新需求，因而发挥了促进作用。

3.2 大中小企业之间形成相互依存关系，倾向于渐进式创新

企业集团之间长期形成的依存网络是日本国家创新体系的一大特点，例如，汽车产业中零件厂商与原始设备制造商（OEM）之间建立的长期关系。这与美国创新体系相比有很大不同。美国创新体系的特点主要表现为通过市场机制进行的技术交易以及企业组织形态变化（大学或企业的衍生企业）越来越活跃。东京大学元桥一之研究员［12］将日本创新体系归结为关系依存模式，将美国创新体系归结为衍生模式。他认为，关系依存模式对于渐进式创新和产品生命周期短的领域的创新具有比较优势，而衍生模式对于颠覆式创新和产品生命周期长的领域的创新具有比较优势（参见图1）。

3.3 重视制度先行，全力打造良好的政策环境

日本政府认识到，就建设和完善国家创新体系而言，“不是需要在现有的制度中做能够做的事情，而是必须建立能够做应该做的事情的制度”。为此，不论是推进大学和公共研究机构改革，还是加快人才、知识和资金流动，日本政府都非常注重建立良性循环机制，以便为推进科技创新奠定坚实的制度基础。例如，为了充分发挥产综研在促进科研成果转化过程中的中介桥梁作用，日本政府借鉴德国弗朗霍夫协会经验，对其评价管理制度进行改革，将从民间企业获得的资助额作为应用研究后期的首要评价指标，以引导和激励其研究人员与企业开展合作，加快科研成果转化进程。

4 思考与启示

从上述日本国家创新体系改革实践可以看出，这是一项举全国之力构建创新生态系统的过程，政府、企业、大学、研究机构以及国民都是主力军，各自承担着不同的重要使命，发挥着不同的作用。因此，各创新主体在加强合作的同时，必须明确各自的职能定位，消除跨部门、跨领域和跨国界合作障碍，在创新链条上相互作用、相互支撑，产生更加广泛的影响力和更大的协同效应，最终把日本打造成为“世界上最适宜创新的国家”。综上所述，从日本政府推进国家创新体系改革的思路和措施中可以得出以下几点启示。

图1 日美创新体系模式的比较［12］Fig.1 Comparison of Innovation system models between Japan and the United States［12］

4.1 组合运用政策工具，保持政策连贯性

建立健全国家创新体系是一项复杂的系统工程，涵盖技术创新整个链条，涉及各创新主体的相互配合、公平竞争、利益调整等问题。如果对一项创新政策进行改革，就需要对其他相关政策进行配套调整，否则改革措施很难产生显著的效果。在此过程中，政府部门需着眼科技创新全局，组合运用预算、税制、教育、经济、区域创新、人事和研发管理体制改革等多种政策工具，同时，保持政策实施的连贯性，探索有效的推进机制，促使科技与经济深度结合，实现可持续发展。

4.2 立足本国实际，建立和完善国家创新体系

各国国情不同，经济发展环境存在较大差异，在一种环境下取得成功的政策和制度方式在另一种环境下未必行得通，而且历史、社会和政治因素都与此密切相关，因此，中国政府部门应从本国实际情况出发，设计、建立和完善符合自身需求、资源状况和发展目标的国家创新体系。在此过程中，需要充分认识创新体系内部各行为主体之间的互动，解决信息不对称问题，促进各相关方积极参与，鼓励制度尝试，宽容失败，避免急功近利。日本政府在对产综研和NEDO两家研究机构进行改革时，也是选择德国弗朗霍夫协会和美国DARPA两种截然不同的模式进行尝试，立足本国实际，只是在交叉任职制度、产学合作模式、绩效评价标准、知识产权处理以及研发管理制度等方面进行借鉴，并非全盘照搬。

4.3 建立有效的协同创新机制

由于创新资源和组织普遍存在分散、封闭等问题，有效的协同创新机制尚未建立或尚不健全，因此，政府部门在推进国家创新体系建设时都强调加强“各创新主体之间的相互作用和联系”，以求提高创新效率。日本政府在其第五期《科学技术基本计划》等国家科技发展战略中也多次强调要促使大企业、中小企业和风险投资企业、大学、公共研究机构等创新主体跨部门、跨组织、跨领域地开展交流与合作，促进人才、知识和资金等创新要素的高效流动和良性循环。为此，日本最高科技决策机构——综合科学技术创新会议致力于明确各创新主体的角色分工，为促进产学研合作和跨部门合作清除机制和体制上的障碍。与日本相比，中国同样存在创新资源分散、封闭、缺乏整合等问题，导致整个创新体系效率不高，未来相关部门需在促进科技成果转化、创新政策协调配套等方面付出更大努力。

4.4 强化市场导向

日本政府在改革和完善其国家创新体系过程中，非常重视强化市场机制，在第五期《科学技术基本计划》中提出要“建立迅速灵活的市场化机制”，而且在效仿美国DARPA模式对NEDO进行改革时，也强调市场化机制的重要作用，力求通过培育风险投资企业、促进颠覆性创新来构建研发型风险投资生态系统。相形之下，中国政府也认识到市场化机制在国家创新体系建设中占有举足轻重的地位，但真正让市场在科技创新资源配置中起决定性作用是一项极具挑战性的工作，未来需在进一步厘清政府和市场的关系、政策法规制定、体制机制保障、创新环境营造等方面积极推进改革，争取早日实现建设世界科技强国的宏伟目标。