传承历史文脉，保护城市历史风貌

编者按：上海作为拥有独特海派历史文化的城市，已公布5批共计1058处优秀历史建筑，中心城区12片历史文化风貌区，郊区和浦东新区32片历史文化风貌区，119处风貌保护街坊，397条风貌道路。2018年6月11日，市政协重点协商办理“传承历史文脉，保护城市历史风貌”提案专题，本次重点协商办理共12件提案，现选登相关提案两份。

身于老城厢 方能看上海

提案人：民盟上海市委

※背景情况※

习总书记在中央城市工作会议上指出，“城市是一个民族文化和情感记忆的载体，历史文化是城市魅力之关键。”老城厢记录着上海700多年的建城史，是体现上海城市历史文脉和文化特征不可或缺、独一无二的组成部分。

※问题及分析※

2005年，老城厢成为12片中心城区历史文化风貌保护区之一，相应的风貌保护规划制定完成。然而，在当下中心城区旧区改造步伐仍在不断加快的形势下，老城厢历史文化风貌区保护面临极大挑战，其作为城市江南文化根脉和海派文化源头的特征地位难以在整体上得到维护和显现，甚至多处遭到破坏。具体反映在：

保护意识淡薄。相比于对在上海租界时期形成的历史文化风貌区的日益关注，社会上对老城厢的历史源流、文化特征及其遗产资源缺乏全面了解和足够重视，对其在整个上海城市历史文化遗产保护中的独特意义缺乏深刻认识，导致不少人一味强调老城厢的破旧和落后，更着眼于发挥土地使用价值和以交通通达为主要目标的城市更新，使老城厢有被推向上海中心区“文化洼地”的趋向。

开发建设压力。《上海市城市总体规划（2017—2035）》提出，加强历史文化风貌保护，坚持“整体保护、积极保护、严格保护”的原则，中心城区从拆改留转向留改拆，以保护保留为主，不断拓展保护对象体系。但在目前看来，历史风貌保护与开发的矛盾日益突出，老城厢仍有大片历史街区快速消失。

民生改善迫切。老城厢相当一部分文物建筑年久失修，状况堪忧。大部分里弄和老公馆等都处在非正常的高密度、超负荷使用状态，缺乏必要生活设施，居住条件亟待改善，给遗产保护带来很大挑战。

规划难以落实。上海中心城区12片、郊区32片历史文化风貌区制定的保护规划，已有对老城厢地区城市历史空间形态、边界及其各种保护对象和建设控制要求的清晰完整的法定文件。然而，在过去10余年里，保护规划在实施过程中屡受挑战，屡遭突破，规划的法律地位难以得到有效维护。

缺乏创新机制。目前对于遗产保护与再开发利用的实践模式比较单一，政府进行土地出让、大规模动迁和整体更新的思路和模式仍占主导，但中心城区房地产市场的高昂价格已经使这种模式日益走向困境，产权关系的复杂性也必然需要新的思路和机制。旧模式如果一味持续，会对老城厢的风貌保护带来致命威胁。

※建议※

为扎实推进上海老城厢历史文化风貌的整体保护，提出如下建议：

1. 加强老城厢历史文化风貌区价值认知和保护宣传

进一步汇聚历史学、城市学、建筑学和民俗学等多学科领域的专家力量和研究成果，对老城厢的人文历史、空间形态和建筑遗产特征开展更加全面立体的呈现和宣传。

2. 重新评估和修订原来的《老城厢历史文化风貌区保护规划》

2005年制定的《老城厢历史文化风貌区保护规划》有必要在新的环境和形势下重新评估和修订。一是对老城厢历史文化遗产的深入挖掘和认识，需进一步体现在保护规划的遗产资源梳理和价值认定中；二是对旧城改造和房地产开发带来的变更和破坏，需要直面现状，分析缘由，重新梳理；三是对照《上海市城市总体规划》中建设“卓越的全球城市”中的文化发展目标，以及“文创50条”，开展保护与发展相协同的规划研究。

3. 对一部分历史文化遗产要尽快采取抢救性保护措施

对于老城厢历史文化风貌区中价值突出或类型独特但物质状态十分脆弱的文物（如书隐楼）、优秀历史建筑和保留历史建筑，列出名目和抢救性保护时间表。老城厢的影像记录和口述史方式的历史保护也应尽早列入政府工作计划中。

4. 探索保护和更新的新模式和新机制

历史文化风貌环境根本上是指由与土地密切相关的文化遗产与地域环境共同构成的整体状态，需要通过土地规划及相关政策，通过政府主导、市场推动、市民参与等多方合作方式实现历史文化风貌的成片和整体保护。为此，需要寻找新动力，创新模式和机制，形成新合力，走向利益共享，从而在民生改善、历史保护和更新活化方面拓展政策、法律和管理创新，以实现保护与利用的有机结合，保护与提升地区功能和环境品质的共赢。

5、进一步加强历史文化风貌保护规划的法定地位和作用

政府有关管理部门需要在对既有的《老城厢历史文化风貌区保护规划》实施过程的问题、矛盾性及其缘由一一梳理中，寻找问题结症，从中形成进一步完善历史文化风貌区保护规划制度、强化其法律地位和实践操作的建设性意见。

建筑保护 物业有责

提案人：致公党上海市委

※背景情况※

目前，上海外环内现存50年以上历史建筑约31520栋，建筑面积约2559万平方米，用于居住类的约1477万平方米。其中里弄房屋813万平方米。这部分里弄房屋一成左右将考虑拆除，9成以上都将保留。经初步甄别，除80余万平方米的二级旧里房屋没有保留价值，其他约730万平方米各类里弄房屋都需要保留保护。

※问题及分析※

物业管理的要求不明确，许多基层单位不知道管什么、如何管

物业管理上，尚未落实市政府要求的一樓一册管理，更谈不上有针对保护保留建筑的专业管理措施。这是由于上下管道不通造成的。由于基层对业内许多规定不了解，这一责任不是被虚化，就是被搁置一边。

部分历史建筑处于消极使用状态

目前相当一部分历史建筑被事业单位所占用，部分历史建筑处于闲置状态，部分仅为居住功能，相关的基础设施和居住条件都与现代居住理念相差甚远，甚至有部分历史建筑的空间被层层转租，作为群租房使用。

日常管理松懈，技术规范等形同虚设

《上海市房屋修缮工程技术规程》规定的房屋完损情况检查的频率、内容等在基层根本没有落实。区房屋修缮中心由于人手不够，一些毫无管理经验或微型企业也能接此类业务。这给建筑保护带来很大风险。

行政监管不到位，法规滞后，导致保护效率低下

具体表现为尽管民间保护热情高涨，市、区两级领导很重视，但街道一级的认识还不足，许多居委干部都不知道自己的里弄属于里弄风貌保护街坊。

活化利用的保护与公众要求亲近历史建筑之间的矛盾

保护的目的在于使用。有关方面有必要在制度上和规则上对活化利用的保护与公众要求亲近历史建筑之间的矛盾，予以协调。

※建议※

上海的保护保留建筑中有80%是近现代建筑，而且这些建筑绝大多数还在使用當中。针对目前频发的保护建筑遭破坏，而相关监管非常薄弱的现实，建议如下：

1. 夯实政府对保护建筑管理的基础，完善法规、体制和机制

坚持因地制宜、区别对待、分类指导，采取“保护、改善、整治、拆除、更新、保留”的保护方法，将历史建筑的保护与有机更新分成多层级进行保护管理修缮，形成一套具有上海特色、符合上海实际的历史建筑日常保护办法。

2. 完善保护建筑物业管理的整个流程

保护建筑物业管理服务采购的需求论证、招标评审或磋商和谈判中必须有熟悉物业服务和保护业务的专家参与。保护建筑物业管理不容许试错。从事保护建筑工作的企业和人员应经过相关知识的培训，以普及保护知识，提高保护认识。

3. 落实保护建筑物业管理的责任

物业服务单位对保护建筑物业管理区内发生的违章违规行为等有取证的责任，对规划控制范围内有损保护建筑的行为等有取证责任。对此，有关方面必须出台相关政策，赋予物业公司权利，要求保护建筑物业管理区外但在保护范围内的相关单位协助或代为取证，相关单位不得推脱和不作为。物业服务企业要贯彻首问责任制，即使超出责任范围，或超出自己能力的事，也不能一推了之，要积极协助有关部门，解决问题。

4. 精细化管理，分类施策，实现保护的可操作性

对不同时期、不同风格以及使用功能需求的历史建筑，倘若采取单一的保护方法，将无法实现“活”的保护，显然不利于实现“存历史真实、显风貌完整、体现生活延续和人文自然融合”。所以要建立定性与定量相结合的评估指标体系，提升保护名录产生的科学性。

5. 依靠科技进步，加强社会监督

建立历史建筑精确的三维数据档案，配合历史建筑的长期监测，定期对历史建筑等进行精度数据采集从而得到监测报告；通过检测手段，判断建筑的现阶段状况，安全和质量的综合性评估，保证历史保护建筑的长期和良好的运行状态，为历史建筑提供安全保障，并出具全面的房屋检测报告和加固建议及方案。

6. 依法依规作业

因为物业管理经费严重不足，甚至不能覆盖成本，导致物业企业违规用工现象严重。但无论有何种原因，物业公司违规用工必须制止。物业服务企业用工不得违反劳动法，作业不得违反安全生产规定。

编辑：杨皓 15618210928@126.com