保护好公共利益才是最终目的

陈侃

自2017年7月1日检察机关公益诉讼工作全面开展以来，全国各级检察机关通过不懈的努力，可以说已经取得了积极的进展。那么在这近一年的时间里，上海的检察机关在公益诉讼方面又取得了哪些成效呢？为此，本刊记者近日走访了上海市闵行区人民检察院。

刑事犯罪牵扯出法律真空地带

张某是闵行莘庄工业区某国企的总经理。2010年1月至2013年11月间，身为总经理的他超越职权，擅自决定将园区内的办公用房以免收租金的形式出租给包括上海某建筑工程有限公司等在内的七家单位使用。据了解，张某这一对应当收取的租金不予收取的行为导致该国企遭受经济损失达333340元。

“这些办公用房属于国有经营性财产，如果要对外出租的话，必须要收取相应的租金，但是张某却以免租金的形式出租给了7家单位使用，甚至都没有签订任何租赁协议。”闵行区检察院民事行政检察科刘莉检察官告诉记者，对于出租办公用房这一决定，完全没有经过任何讨论，而是张某一个人说了算，“他将这些办公用房的钥匙交给了专门的负责人，并且嘱咐只要有人来拿钥匙给出即可。”

如此滥用职权的行为让张某很快就受到了法律的制裁。彼时，闵行区检察院反渎部门在收到相关线索后立即对张某进行立案侦查追究其刑事责任，并依法对其提起公诉。最终，在2017年8月，上海市闵行区人民法院以国有公司、企业人员滥用职权罪以及受贿罪依法判处张某拘役六个月，缓刑六个月，并处罚金人民币十万元。

尽管本案看似告一段落，但其中还有一个问题没有得到妥善解决，即张某身为国有公司、企业的工作人员滥用职权导致的33万元损失应该由谁来负责追讨，又该向谁来追讨？毕竟在这起案件中，被告人张某并不是这33万元的受益者，真正的受益者是那7家免费使用办公用房的单位。但是这7家单位却没有涉及刑事犯罪，也就造成了没有任何机关或者单位可以对这7家单位追讨租金的现象。

其实类似的情况在其他职务犯罪的案件中也有所体现。比如在行贿受贿的案件中，行贿人员也会被追究刑事责任，但是他们因为行贿行为而获利的部分，实践中并没有哪个部门来负责追返，间接造成了流失的国有资产无法挽回。

主动出击，檢察机关积极履职

如今，在民事诉讼法和行政诉讼法的修正案正式生效之后，检察机关应当承担起相应责任，主动出击。根据2017年最新修正的《中华人民共和国行政诉讼法》规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

“公益诉讼存在的必要性，就是因为在司法实践中仍然有真空地带。”刘莉检察官表示，尽管涉案金额看起来并不大，但是类似的案件都是有共性的，“可能这起案件只涉及了33万元，但是可能有其他的案件会牵涉到3300万元，甚至是3亿元的国有资产流失。因此，作为司法机关，必须解决好这个问题。”

闵行区检察院民事行政检察科在分析厘清了众多法律关系之后发现，张某所担任总经理的这家公司的上级也是一家全资的国有企业。这也就意味着，这家公司的出资方就是应该负责组织及监管租金追讨的责任方，也是检察机关在该起公益诉讼案件中的监督对象。

这个出资方，正是闵行区国有资产监督管理委员会。对此，闵行区检察院与国资委就应收租金追讨的问题进行了充分的沟通，并且还制发了诉前检察建议，要求后者依法履行职责，督促涉案国有企业采取有效措施，及时催收应收租金，尽力挽回国有财产损失。“目前检察机关履行的是诉前程序，其目的是让行政单位积极整改，从而最终达到保护国有财产的目标，而不仅仅是简单地将相关负责人告上法庭。”

在收到了检察建议书之后，闵行区国资委非常重视，立刻召开会议研究追回应收租金的方案及对策，同时还分别找到了这7家单位的负责人进行谈话，并决定如果有必要的话，将会采取民事起诉的方式来进行。截至目前，已经追回应收租金17万余元。

不过，在追讨租金的过程中也会遇到一些阻力，尽管检察机关不会介入具体的追讨过程，但是当行政机关遇到难题时也会予以积极配合，提供相应的帮助。“在这7家单位中，有些已经搬离了该园区，因此对于是否该支付这些租金仍有疑义；另一方面，也有几家单位对于租金的具体数额并不认同，认为并不需要支付如此多的租金。针对这一情况，我们也多次回访国资委共同商讨对策，并且将相关的审计报告以及当初这7家公司负责人的笔录提供给行政机关，以此扫清追讨损失道路上的障碍”。

建立工作机制，保障监督效果

据了解，这也是上海市闵行区内发生的首例公益诉讼案件。考虑到公益诉讼是检察机关被赋予的一项全新职能，为了能够在今后更有效的开展工作，同时也为了提供更多可复制可推广的经验，对外方面，闵行区检察院也建立了相应的配套机制，包括与闵行区国资委、市场监督管理局、土地规划管理局、环保局以及水务局签订了《关于在公益诉讼工作中建立行政执法与检查监督协作配合机制的实施办法》。

在这一实施办法中，对许多方面问题进行了规定，比如要建立联络员制度，检察机关和相关行政单位分别指定一名工作人员作为公益诉讼联络员专门负责与公益诉讼相关的执法联动、信息通报、线索移送以及材料移送等工作。同时，还要建立联席会议制度，检察机关与相关行政单位至少每半年召开一次公益诉讼工作联席会议，会议由各单位分管领导、联络员以及一些相关人员参加，会议主要内容就行政执法和公益诉讼案件办理中的相互协作问题及工作中遇到的新情况、新问题进行交流、沟通和协商。

同时，在办理张某案件的过程中，闵行区检察院还组织邀请了实务界和理论界的专家，专门为行政单位的主要负责人和联络员开展了关于公益诉讼的培训。

除此之外，在公益诉讼的案件中，检察机关的威慑力体现在行政机关如果不依法履行职责的，将会面临被起诉的可能。所以，加强与法院的联系也十分重要。为此，闵行区检察院也与区法院签署了《关于在行政公益诉讼工作中建立协调配合机制的实施意见》，明确了包括区检察院办理行政公益诉讼案件由民事行政检察部门负责；区法院审理行政公益诉讼案件由行政审判庭负责等规定，以此推进检察机关提起公益诉讼工作的开展，确保法院对公益诉讼案件进行及时、有序地审理。

在對内方面，构建起了线索来源平台。检察机关民事行政检察科的职责是对人民法院已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定，发现确有错误或者违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的，依法提出抗诉等工作。“想要从这些原有的民行监督案件中发现公共利益受损的线索比较难。就现阶段来说，公益诉讼的线索获取在很大程度上仍然依赖于主动排摸和群众举报。”因此，公益诉讼案件的线索来源，是检察机关需要迫切解决的问题。

目前，闵行区检察院整合内部的刑事案件资源，建立内部线索移送制度。同时，也建立了内部联络人机制，即相关业务部门均要设立一名联络人，定期以联席会议的方式把收集到的线索向民事行政检察科进行反馈。至于移送的线索，除了保护国有资产相关案件以外，还包括污染环境案件、侵害食品药品安全犯罪案件等。截至目前，闵行区检察院正式立案4起公益诉讼案件，分别是一起国有资产保护案件，一起是食品药品犯罪案件，还有两起污染生态环境案件。制发诉前检察建议两份，其中一份已经收到回复，另一个正在整改当中。

一项值得为之奋斗的工作

谈到办理公益诉讼案件的感想和体会时，刘莉检察官表示，作为检察机关的一项全新职能，公益诉讼本身就是非常有意义的工作，也是值得每个检察官为之奋斗的工作。“我们检察官作为公共利益的代表，在办案的过程中，也切实地体会到对于公益诉讼理念的认同，确实感受到自己是在为社会公益做出努力。”

同时，在办案的过程中，不论是作为监督方的检察机关，还是作为被监督对象的行政单位，最终的目标都是一致的，即保护好公共利益。保护好公共利益，实际上也就是保护好每个普通老百姓的利益。“因此可以说，我们和被监督对象关系很融洽。因为我们并没有以高高在上的监督者身份去沟通，而是以协商的态度去帮他们推进工作，以达成共同的目标。”

最后，刘莉检察官谦虚地表示，包括自己在内的公益诉讼案件承办检察官仍然需要不断提高自身的能力。