上海检察：探索公益诉讼新路径

黄灵

2018年6月5日，是世界环境日。这一天，上海铁路运输检察院集中提起公诉非法捕捞水产品、污染環境等犯罪案件8件12人。为及时惩处破坏环境资源犯罪行为，加大环境资源保护的刑事力度，添砖加瓦。

据悉，自2017年7月我国相关公益诉讼制度正式确立后，上海检察机关根据最高人民检察院的统一部署，及时全面推开了此项工作。上海市人民检察院党组高度重视，检察长张本才多次作指示、提要求，亲自督办案件，听取案件汇报。通过近一年的实践，截止到2018年5月31日，上海检方公益诉讼共立案71件，启动诉前程序30件，提起刑事附带民事公益诉讼4件，1件环境民事公益诉讼经过了公告程序。通过公益诉讼督促行政机关对248亩被违法占用和污染的农用地启动修复程序，对26万立方米垃圾进行清理，对3015万余元流失的国有财产启动追回程序。公益诉讼工作初见成效。

上海检方深入开展公益诉讼工作的四个“抓手”

记者了解到，自2017年以来，上海检方主要围绕“打基础、建机制、练队伍、办案件”这四个方面深入开展公益诉讼工作。一是在内部建立了全市一盘棋、上下一体、三级联动的工作机制，在外部与相关政府职能部门强化了工作联系，建立了规范性文件审查、行政执法与行政复议、行政执法与行政检察等衔接机制；二是加强公益诉讼的办案组织建设，形成了一支专业化的办案团队；三是加强人才队伍建设，强化核心队伍、核心能力建设，2017年8月上海市人民检察院与华东政法大学共同建立了全国首家检察公益诉讼研究中心，聘请应松年等国内知名的专家担任顾问，组成了一支52人的研究员团队；四是加强信息化建设，积极探索运用现代科学技术为公益诉讼工作提供服务，初步研发“公益诉讼案源发现智能辅审系统”，在破解公益监督案源和辅助办案方面进行了有益的尝试。

公益诉讼中所发现的有价值的问题

据上海市人民检察院民行处林仪明介绍，在开展公益诉讼工作中，市院民行部门通过进一步实践，发现了以下一些值得关注的问题和建议：

案源问题。今年以来全市检察机关以拓展案源为工作重点，开拓思路，多措并举，开展专项排查，开通公益热线，设立举报中心，实施举报奖励，建立公益诉讼观察员制度，开发“随手拍公益”软件。一定程度上解决了案件线索来源单一的问题，但是目前公益诉讼案源还不是太多。下一步，上海检方将在与行政执法信息共享、与市民信访平台以及与新闻媒体、舆情监控系统等实现互联互通等方面下功夫，力求进一步扩展公益线索渠道，希望社会各界给予关注支持，积极提供有价值的线索。

调查核实权问题。目前，公益诉讼调查核实权保障不足的问题比较突出，民事诉讼法和行政诉讼法都没有规定，司法解释中虽有涉及，但规定也不够明确，调查权强制力不足。为严肃法律、确保监督的权威性，有必要赋予检察机关调查取证的强制权。建议在《检察院组织法》等法律修改的过程中，对检察机关的调查核实权予以明确。

检察权与行政权良性互动的问题。实践中，个别行政机关对公益诉讼工作不甚了解，担心检察机关的诉前建议对自己形成负面评价，影响内部考核，因此对公益诉讼工作的理解度、支持度不够。建议进一步加强公益诉讼工作宣传力度，争取在公益诉讼工作上形成多方合力。

受案范围扩展的问题。目前，公益诉讼明确的受案范围是环境保护、食药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让和英雄烈士名誉荣誉保护五大领域。但在实践中，社会公众非常关心的一些公益问题，比如公民个人信息和公共数据安全、单用途预付费卡、共享单车管理等，人大代表和人民群众有强烈呼声。那么，检察机关该如何响应？建议对受案范围的“等”字作“等”外解释，以便检察机关根据地方实际更充分地发挥在公益保护中的作用。

食药品类案件民事公益诉讼的实际功效问题。在食药品领域提起民事公益诉讼，根据现行法律和司法解释，可以主张“停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉”等民事责任。但很多案件中，由于假冒伪劣、有毒有害产品早已被公安机关扣缴，或已失去了召回的可能性，因此，检察机关最终只能提“赔礼道歉”一项诉讼请求，使得公益诉讼的功能受限。因此，建议在消费者公益诉讼中建立惩罚性赔偿机制。

市检三分院：公益诉讼的探路者

2018年5月31日，最高人民检察院铁检厅厅长徐向春一行赴上海检察三分院（铁检分院）调研公益诉讼工作，高度肯定了上海检察机关在公益诉讼领域的探索，认为上海检察机关公益诉讼工作认真、有思路、强落实。

据了解，三分院目前民事公益诉讼案件已立案4件，3件涉环资、1件涉食药品安全领域消费者权益保护。其中1件环资类案件于2018年3月19日刊发诉前公告。食药品案件涉及假药。另有2件环境污染的线索正在初步核查，深入评估。铁检上海院刑附民公益诉讼立案7件，并已诉3件。

记者也借此调研的机会，进行了实地采访。从三分院宣传部门负责人吴彦彩处了解到，为加强公益诉讼专业化建设，三分院党组为民行充实了新进人才，有多年从事民行工作的业务人才，有具备多年审判经验的法官，还有具有反贪侦查经验的骨干。三分院民检处副处长张守慧向记者介绍，该部门依托上海铁路检察院、市检三分院办理环资类、食药品类刑事案件的集中管辖优势，从刑事案件中排摸公益诉讼线索。对三分院和铁检基层院的60余件刑事案件逐一排摸线索，着重看是否造成严重环境污染、损害不特定消费者的健康权。同时，加强对刑事案件进行公益线索评估，确保立案规范。

采访中，该处由法院系统引进的负责环保类案件的检察官季刚和负责食品安全类案件的检察官张妍告诉记者：环资、食药品案件可能涉及委托鉴定，一方面费用高，检察机关无专门预算支出，另一方面正如张守慧检察官所介绍的，目前鉴定尚未建立资质评定机制和纳入司法鉴定范畴，且仅有环保部的推荐名录，鉴定机构少（如推荐名录中上海仅一家）。此类要件问题，迫切需要相关部门配合，为办案部门提供切实保障。此外，对海事问题很有研究的季刚提到，由于环保类案件涉及专业领域不一，专业度要求高。他建议政法委部门能为检察机关创造条件，协调外部智库组成办案专家顾问团队，为专业办案提供技术支撑、保驾护航。检察官们同时也希望通过《检察风云》呼吁更多的媒介平台通过广泛宣传，呼吁老百姓一起来关注和参与公益诉讼线索举报，“大家的事情要让大家共同参与”，这也是上海市人大对各界提出的倡议。

勇于创新，三分院提起公益诉讼跨区划改革建议

上海市检三分院新任检察长徐燕平表示，作为跨行政区划检察院，在上海市院和高检院铁检厅的领导下，三分院将发挥特殊案件集中管辖的职能优势，将公益诉讼和跨区划改革紧密结合起来，与服务长三角一体化发展结合起来，全力以赴推进公益诉讼探索，实现改革的叠加效应。

据了解，目前民事公益诉讼的案件类型，属于中央跨行政区划改革案件的八种类型之一，跨行政区划改革与公益诉讼都要求实现司法公正，价值取向趋同，理应追求改革的叠加效应。长三角一体化的推进，为案件跨省集中管辖提供了机制基础和现实可能。在上海市人民检察院检察长张本才的部署下，三分院对接长三角区域合作办公室，深入了解长三角区域合作大局，在此基础上谋划着长三角民事公益诉讼跨省集中管辖的建议方案，力求为长三角区域合作提供法治保障。

此次调研中，三分院副检察长谈信友提出了相关公益诉讼跨区划改革的以下建议：

首先，实现公益诉讼与跨行政区划改革的统一部署。

其次，结合人力物力财力状况，对铁检公益诉讼管辖提出有重点地办理公益诉讼案件的建议。一是分院层面办理重大民事公益诉讼案件，在本省侵权行为地、侵权结果地涉及两个以上行政区划的案件；涉及两个及以上省市的大气、水域污染类民事公益诉讼案件；食药品生产、流通环节涉及两个及以上省市，或者被侵害合法权益的消费者遍布两个及以上省市的民事公益诉讼。二是铁检基层院着重办理行政公益诉讼案件。三是跨区划基层检察院对行政区划检察院办理的特殊类型行政公益诉讼案件进行复核，形成公益诉讼的内部监督机制。四是办理跨流域的公益诉讼案件。

再次，建立相应的协同工作机制。1.建立案件发现、移送、评估机制。2.建立联合调查核实机制。

最后，建立统一的公益诉讼工作领导机制。