存款保险早期纠正制度：理论分析与经验借鉴

靳羽

摘 要：我国存款保险采取“风险最小化型”制度设计，《存款保险条例》明确赋予存款保险基金管理机构以“采取早期纠正措施和风险处置措施”的监管权力，但操作细则的缺失将制约早期纠正制度功效的正常发挥。早期纠正制度有助于防范银行道德风险、抑制银企之间信息不对称、激发银行股东和董事的监督动机。我国应吸收借鉴国际经验，明确存款保险基金管理机构独立监管地位和权限，明确各机构之间的监管职能划分，加速推进风险监测、信息分享、市场退出等配套机制建设，形成分工协作、各司其职的金融监管体制。

关键词：存款保险；存保机构；早期纠正；金融风险；监管体制

中图分类号：F127.8 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2018（4）-0014-05

2015年5月1日，《存款保险条例》（以下简称《条例》）的颁布施行，标志着显性存款保险制度在我国的正式建立。明确存款保险基金管理机构（以下简称“存保机构”）的职能定位，是实现存款保险制度正常运行的基本保障。迄今为止，全世界共有113个国家建立起存款保险制度，存保机构的职能权限可大致划分为“付款箱型”（Pay-box Plus）、“成本最小化型”（Cost Minimize）和“风险最小化型”（Risk Minimize）三种类型。“付款箱型”存保机构多被定性为商业公司，只是在银行破产之际被动承担存款赔付义务，不具有任何风险预防与处置职能，以2009年金融改革之前的英国为典型代表。其余两种类型下，存保机构或直接被定性为政府机构，或被定性为政府与银行合作的特殊机构，均履行职能，除承担“付款箱”义务之外，还被赋予相应的监管权，如问题银行风险监测以及风险处置等，但不同定性下的监管权限又不尽相同，如日本、法国、西班牙、俄罗斯诸国的存保机构享有风险处置职能，美国、加拿大的存保机构则还享有旨在强化事前风险防范的审慎监管职能。

一、存款保险早期纠正制度演进历程

1929年的经济大萧条重创美国金融业，银行大面积陷入流动性危机之中，仅1930年就有1350家银行被迫停业，因大量存款无法及时兑付，银行体系日益丧失民众信赖，遂形成挤兑风潮，造成1933年近4000家银行倒闭的严峻局面。美国国会紧急采取一系列整顿金融体系、重建民众信心的措施，其中最重要的是1933年通过《格拉斯-斯蒂格尔法案》（Glass-Steagall Act），決定组建联邦存款保险公司（FDIC），并于次年通过《联邦存款保险法》（Federal Deposit Insurance Act），该法第9条（b）（1）明确规定FDIC系美国金融监管体系法定成员，定性为政府机构。

存款保险制度有效缓解了大萧条时期的银行倒闭潮，但在应对20世纪80年代末的储贷危机时，则因破产银行多、赔付金额大，致使存款保险基金快速萎缩，几乎陷于束手无策的窘境。有学者反思认为，储贷危机的根源在于政府实施的放松监管政策助长了银行的道德风险：一是监管部门明知存款保险基金余额不足，却采用虚假数据掩盖资金缺口事实；二是以降低资本标准的方式放任资不抵债的银行继续维持经营（Kane，1989）。针对监管部门自由裁量权边界不清晰、放大道德风险的问题，有学者运用非均衡理论进行研究，发现资本充足率监管能够有效降低银行风险（Wall等，1990）。还有学者建议根据银行资本充足率水平，将银行区分为健康银行、潜在问题银行、严重问题银行和强制重组问题银行四种类型，并分别实施不同的监管措施（Kaufman等，1991）。

以上建议最终被国会于1991年通过的《联邦存款保险公司改进法》（Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act，简称FDICIA）吸收采纳，该法以资本充足率为核心指标将银行划分为资本良好（well capitalized）、资本充足（adequately capitalized）、资本不足（under-capitalized）、资本显著不足（significantly under-capitalized）、资本严重不足（critically under-capitalized）五类。FDICIA赋予FDIC独立或会同其他监管机构针对各类问题银行以实施早期纠正措施的权力，其中针对第二至第四类问题银行可采取的早期纠正措施均包括“强制性监管措施”和“选择性监管措施”两种，前者为必须采取的措施，后者则由FDICIA根据实际需要自由选择。至于第五类“资本严重不足”的问题银行，即资本充足率低至2%时，FDICIA必须采取强制接管措施，并通过过桥银行、收购与承接、公开银行救助等多种手段对接管银行的资产、债务实施多元化处置组合，据以严控处置成本，实现最佳处置效果之外（Faure等，2013）。存款保险早期纠正制度有效缓解了美国的储贷危机，据统计，FDICIA实行后的两年间，美国银行资本增加额达650亿美元，资本充足率由6.75%升至8.01%。

美国早期纠正制度的实施成效有目共睹，效仿跟进的立法案例不断增加。日本经济于20世纪90年代陷入泡沫破裂的泥淖，当局对各种或明或暗的担保持放任的监管宽容态度，致使银行坏账不断攀升，金融危机日趋加剧（Robert 和Kletzer，2004 ）。为应对危机，日本政府实施一系列金融监管改革，其中最为引人瞩目的措施是成立独立的专责金融监管的金融管理局，并于1998年引入美国早期纠正制度，亦以资本充足率指标作为金融管理局采取不同早期纠正措施的依据。韩国于2009年修订《存款人保护法案》，旨在强化韩国存款保险公司（KDIC）的风险监管职能，其中的核心是赋予存保机构以采取早期纠正措施的权力。英国于2009年通过新的《银行法案》（Banking Act），一改存保机构“付款箱”的单一职能，明确赋予存保机构以问题银行处置权限。国际存款保险协会（IADI）最新统计结果显示，“付款箱型”存保机构的比例逐年降低，“成本最小化型”和“风险最小化型”的比例已从2005年的50%上升至2014年的近65%（姚东旻等，2015）。

二、存款保险早期纠正制度的理论基础

（一）防范银行道德风险

尽管存款保险制度被巴塞尔委员会界定为金融安全网三大工具之一，国际货币基金组织（IMF）亦将其视作发展中国家的“最佳政策”建议（IADI，2012），但支持与反对的学术争议始终不绝于耳。反对意见的主要理由是存款保险制度容易诱发道德风险。存款保险会削弱市场约束力，放松存款人对银行的监督，诱导银行道德风险和过度冒险行为，但却无须支付额外成本，会加大银行体系的脆弱性（Keeley，1990；Miller，2006）。追求高风险投资的银行往往通过高利率吸引资金，如冰岛银行普遍为储户提供远高于同期欧洲大陆的利率，导致银行偿付能力下降，此举被视为冰岛2008年爆发金融危机的重要原因之一。尽管如此，学术界的主流意见是采取措施革除弊端，而非彻底废除存款保险制度，如近年有代表性的学术主张认为，存款保险固然会助长道德风险，但同时也有助于增强存款人信心，一旦发生经济动荡时可以有效遏制传染性挤兑的发生概率，因此，存款保险对银行风险与金融稳定性的净效应取决于该制度本身的利弊权衡（Anginer等，2014）。我国有学者选取91个设有存款保险制度的国家进行实证研究，发现金融监管的严格程度与存款保险导致的道德风险大小间呈现负相关关系，即金融监管越严格，存款保险造成的道德风险越低，金融稳定效应越明显，而早期纠正制度则是判断该国金融监管严格程度的主要衡量指标之一。

（二）抑制银企之间信息不对称

信息不对称（asymmetric information）是微观经济学和信息经济学的元概念，泛指交易双方对交易对象质量等信息掌握的情况不对等，因信息不对称所引发的交易主体的各种不诚实行为，主要用逆向选择（adverse selection）和道德风险两个概念加以描述（Allen和gale，1987）。银行与企业之间的信息不对称现象会引发信贷市场逆向选择和道德风险，从而加剧信贷风险。首先，利率存在正向和逆向的双重选择效应，提高利率可以增加银行贷款收益，但资信良好的客户则会因担心成本太高、违约风险累积等因素而退出信贷市场，从而造成信贷资源向资信欠佳者倾斜的现象（Stieglitz，2001）；其次，由于信息不对称，借款企业可能从事超出银行预期的高风险投资，或者在有能力偿还贷款的情况下故意违约（Welch，2013）。信息不对称造成的以上两种现象无疑都会提高银行坏账率、损害银行流动性，从而累积金融风险。

从具体监管权配置情况观察，目前存保机构主要拥有两项权力：一是信息收集权，除自行收集银行相关信息之外，IADI建议赋予存保机构从其他金融安全网成员获取信息的权力，也就是建立起各监管机构之间的信息分享机制；二是早期纠正措施实施权，依据介入程度，主要包括三种类型：劝告类，一般涵盖发放风险警示函、约见问题银行高管、勒令问题银行签署承诺书等；纠正类，一般涵盖勒令问题银行增加资本金、限制高管薪酬水平、限制股东分红、限制新业务开展和增设分支机构等；介入类则是最有效也是最苛刻的早期纠正权力，主要包括派驻现场专员、强制接管等。

各国现行早期纠正制度无不采取“结构化干预”手段，即以明确的触发机制对早期纠正的监管边界施加约束，主要体现在两个方面：首先，通过设定明确的触发标准，限定早期纠正措施的实施对象，只有触发阈值的问题银行才是适格监管对象；其次，明确设定触发标准与强制监管措施或裁量监管措施的对照关系，限定存保机构的权限范围。从美国、韩国等国家和地区的金融监管实践观察，早期纠正制度的触发标准、监管措施选择呈现日益细化的趋势，从而在保证监管措施灵活性与权威性、不妥协性有机统一的基础上，对银行形成化解信息不对称问题的有效激励，一方面抑制银行追求利润的无节制冲动，以风险可控为利润追求的首要前提，合理设定利润与风险之间的匹配关系，避免利率逆选择倾向；另一方面迫使银行采取更加积极、主动的贷款用途监督策略，有效控制资金流向与运营收益情况，避免道德风险危及信贷资金安全。

（三）激励银行股东和董事的监督动机

商业银行作为金融类公司企业，固然具有一定的特殊性，但仍应遵循公司治理的基本逻辑。一般认为，公司治理涵盖内部和外部两个层次，前者主要是指股东、董事与管理层之间的权利义务配置结构，后者则强调公司接管的功能（Shleifer和Vishny，1997）。公司契约论认为，公司的本质就是利益相关方之间一系列契约的组合，契约的不完整性决定必须赋予某些利益相关者以采取行动或授权他人采取行动的剩余权力（residual power），公司的团体性决定权力的行使只能采取投票表决方式。现代公司之所以将投票权赋予股东，因为股东是公司剩余财产索取权人（residual claimants），他最终承担了由于公司经营业绩优劣而导致的收益和损失的风险，公司董事则对公司和股东承擔信义义务，扮演“委托-代理”模型中的受托人角色（Ester brook等，1991）。因此，当公司经营失败破产倒闭时，股东是损失的最终承担者，董事则须就其有悖信义义务的经营决策承担相应的法律责任，故他们天然具有监督公司经营状况的动机。但是，由于股东投资目的各不相同，战略投资者更关心公司的长远发展，纯粹财务投资者则更关心短期经济利益，所以相较而言，战略投资者的监督动机更强，纯粹财务投资者则较弱。同样，公司董事的监督动机可能会因私利驱使而遭到侵蚀，如不正当的关联交易等。

存款保险早期纠正制度则有助于激发股东和董事的监督动机，首先，无论是战略投资目的抑或纯粹财务投资目的，制约股东监督功能的重要因素在于股东与管理层之间信息不对称的客观存在，实践中常见的情况往往是银行已经陷入经营困境之时，股东才知道确切信息，但为时已晚。早期纠正制度则可以有效缓解信息不对称造成的股东无力监督状态，存保机构作为专业性金融监督机构，能够通过各种手段及时察觉银行风险，银行股东就能够及时、准确地知晓银行经营相关风险状况，从而激发其监督的积极性、针对性和有效性。其次，董事会是银行经营决策机关，董事个人是否严格遵循信义义务履职，对银行的经营风险有直接影响。一旦董事履职超出“商业判断规则”的保护范围，甚至出于谋取私利目的侵蚀银行利益，相较于股东抑或其他监管机构而言，早期纠正制度能够令存保机构更加便捷和及时地获悉并采取相应措施，从而对董事形成愈加细密的监督网，迫使其按照金融市场规律和信义义务的要求履职，并提升其监督、制约管理层的积极性。

三、我国存款保险早期纠正制度的问题与完善建议

（一）现状与问题

当前，在我国现行金融监管制度体系内，存保机构和银监会均享有早期纠正权。首先，《条例》第七条明确赋予存保机构以早期纠正权的同时，还在第十五条、第十六条规定，存保机构发现投保机构存在资本不足等影响存款安全以及存款保险基金安全的情形的，可以提出风险警示；投保机构因重大资产损失等原因导致资本充足率大幅度下降，严重危及存款安全以及存款保险基金安全的，存保机构有权要求其采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率等措施，若投保机构未在存保机构规定期限内改进，存保机构有权提高保险费率。其次，中国银监会于2012年发布的《商业银行资本管理办法（试行）》（以下简称《办法》）引入“结构化干预”理念，第二十三条规定了商业银行资本充足率最低要求，第一百五十三条依照资本充足指标状况，将商业银行区分为四类，第一百五十四条至第一百五十七条分别规定了银监会针对各类商业银行可以采取的监管措施，涵盖劝告、纠正、介入三种类型。

以上制度安排主要存在以下弊端：一是早期纠正权力配置不科学。目前，银监会偏重于合规性监管和事后风险化解，存保机构实施的早期纠正措施则属于过程监管，侧重于事前的风险发现与预防。但是从各国历次金融危机的爆发过程观察，“事前”与“事后”之间并不存在清晰的界限，金融风险的萌发、积累与质变并不总是以能够区辨的过程加以呈现，因此，存保机构理应被赋予全面的早期纠正权力。二是早期纠正措施缺乏可操作性。《条例》只是原则性规定存保机构针对问题银行可以采取的早期纠正措施，《办法》虽然规定了问题银行触发干预的具体标准，但只是规定了银监会“可以”采取的措施，并未如美国FDICIA那样规定“必须”采取的措施，过大的自由裁量权恐将制约早期纠正制度功效的发挥。三是相关配套制度建设尚待加速推进。如存保机构与其他监管机构之间的协调监管机制尚未建立，处置问题银行时易于形成监管重叠或空白现象；存保机构对所有投保银行的风险监测、预警体系尚未建立，致使早期纠正制度的实施需要承担过高的甄别成本等。

（二）对策建议

首先，赋予存保机构以采取各类早期纠正措施的权力。立足于我国金融市场现状，坚持“结构化干预”的监管思路，赋予存保机构与其功能定位相匹配的监管权限。为此，一是要明确存保机构与银监会采取早期纠正措施的权限范围；二是立足于“防范于未然”的功能定位，强化风险指标设计的科学性、针对性，在此基础上赋予存保机构以采取各类早期纠正措施的权力，除劝告类、纠正类之外，还应赋予强制接管等介入类权力；三是鉴于我国银行金融资产体量大、经营状况复杂的客观现实，坚持灵活性与强制性有机结合的措施配置导向，借鉴FDICIA监管经验，将早期纠正措施区分为“可以”和“必须”两类，避免自由裁量权过大滋生的监管宽容问题。构建基于“成本-收益”的早期纠正措施分析框架，对具体问题银行可供选择的早期纠正措施的运行成本与效益进行分析，提高早期纠正制度的针对性和实效性。

另一方面，完善早期纠正制度的相关配套机制。一是完善银行业风险预警指标体系，构建重大风险识别与预警机制。重大风险的发生往往都体现为某些指标的异常变动，为强化对银行重大风险监测的准确性和全面性，必须建立多维度的流动性风险监管标准和监测指标体系，除资本充足率指标外，还应涵盖流动性比例、核心负债依存度、流动性覆盖率、客户存款集中度、同业负债集中度等。二是建立健全信息系统和信息分享机制。为提高监管效率和质量，必须充分运用信息技术手段，实现数据采集、上报、分析、指标异常变动提示等整个监测流程的快速、便捷，有效缩短早期纠正措施的介入时间。金融风险监测与处置是一项系统性工程，虽然各监管机构的监管重点和职能定位有所差异，但风险的聚集并非总是体现为一个清晰可辨、逐步深化的过程，因此，必须打破监管职能区分，建立高效的监测信息分享机制，以便凝聚各方优势、形成监管合力。三是完善金融机构退出机制。存款保险制度是否能够取信于民，关键取决于该制度能否最大限度地保护储户经济利益，因此，《条例》仅规定存保机构的赔付义务和赔付限额显然是不够的，未来制定的《存款保险法》、《金融机构破产法》应建立完善的金融机构退出机制，赋予存保机构以主导问题银行处置和破产的法律地位，可以采取诸如重整、并购、过渡银行、追究相关人员经济责任等保障储户利益的措施。

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