邻避冲突的生成逻辑及其治理

张良强　吴幼丽

摘要：随着城市化及工业化的快速推进，各地纷纷兴建起一系列的邻避设施，而邻避设施建设易引起周边居民的反对，进而引发邻避冲突。本文运用赋权理论对邻避冲突的生成逻辑进行了梳理，在此基础上提出应通过对社区意识、社区能力、伙伴关系网络三者的培育提升社区的赋权感，并将社区赋权作为制度手段来解决邻避冲突问题。

关键词：邻避冲突；社区赋权；社区能力；伙伴关系

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-07（2108）01-0065-05

收稿日期：2017-07-24

作者简介：张良强（1963-），男，福建宁化人，福州大学经济与管理学院教授，研究方向为中国公共政策；吴幼丽（1992-），女，福建泉州人，福州大学经济与管理学院硕士研究生，研究方向为社会冲突与公共治理。

一、问题的提出

近年来，随着城市化与工业化的快速推进，垃圾焚烧场、核电站、高铁等大型公共设施纷纷兴建。这类公共设施既有惠及全体的正外部性，也有诸如垃圾焚烧所带来的环境污染、核电站所引发的辐射风险等负外部性，由于其收益与风险分配不均衡，因而被称作邻避设施。邻避设施建设极易引起周边居民的反对（其反应大致为“可以建设，但不要建在我家后院”），进而引发邻避冲突。

自英国学者欧哈拉于1977年首次提出“邻避”这一概念后，国外学者就邻避抗争的合理性问题进行了探讨。邻避抗争的批评者认为，邻避抗争是一种自私自利的行为。其行为损害了公共利益，对社会公共资源造成了浪费。而更多的学者则肯定了邻避抗争的正当性，认为邻避抗争是一种社会学习的过程，能够培养公民意识，扩大公民参与范围。对于邻避冲突的影响因素，国外学者也做了大量的研究，大致归结为补偿因素、风险因素、政策參与程度、公众信任水平几种。此外，对于如何解决邻避冲突问题，学者们还提出了经济补偿、制度缓解等解决之道。

在我国，对于邻避冲突的研究起步较晚，学者们主要以公民政治参与、公共政策制定和环境公平为视角对邻避冲突的概念、特征、成因、对策展开研究，如侯光辉和王元地设计了邻避冲突的整合性归因模型以解释邻避冲突何以愈演愈烈、王奎明和王宁分析了邻避冲突的依势抗争的抗争逻辑、谭爽和胡象明在公民性视域下探析了邻避冲突的生成机理等。然而，现有的文献较少从赋权视角来研究邻避冲突的生成机理。而邻避冲突中所表现出来的利益诉求、资源动员、博弈策略等均与赋权理论有着内在的联系。基于此，笔者以赋权理论为切入点，探讨邻避冲突的生成机制与治理之道。以期为解决邻避冲突问题提供参考。

二、赋权理论与邻避过程

赋权理论起源于社会学，最早由美国学者所罗门在《黑人赋权：社会工作与被压迫的社区》一书中提出。对于赋权的理解，学界主要有两种观点：一种观点是将赋权理解为对于生活控制的参与、动机以及个人对控制功效的感知，其强调的是内在效能感；另一种观点则认为，赋权不仅仅是指个人对自尊、成就与权力的主观感知，还必须结合对资源的权力与控制才能判断其所蕴含的意义。因此，“对于‘赋权的操作化。大致可以分为两个维度：个人对权力的感知和对外界资源的控制。”这里的“权力”区别于我们平常所用的“权力”概念，其具有“权力”与“权利”的双重涵义，由此可以将“赋权”定义为增强个人、集体的政治力量，使他们有权力和能力去采取行动，进而改变现状。

（一）自我赋权：相对剥夺感带来的反思与行动

“相对剥夺感”最早由美国学者斯托弗提出。是指当人们将自己的处境与某种标准或某种参照物相比较而发现自己处于劣势时所产生的受剥夺感，这种感觉会产生消极情绪，可以表现为愤怒、怨恨或不满。简单而言，相对剥夺是一种感觉，这感觉是我们有权享有但并不拥有。

邻避设施作为邻避冲突发生的逻辑起点，因其收益与风险分配不均衡而为人所诟病。邻避冲突中的抗议主体通常是邻避设施所处社区中的居民，在其抗争性的话语中最常出现的是“为什么××地方不要的东西，要我们来承担”，这种主观情绪就是通常所说的相对剥夺感。

相对剥夺感在邻避冲突中往往由于程序的不公正而得以强化。国外有学者通过对比实验来探究程序公正与相对剥夺感之间的联系，其结果表明，提前告知被试者（一个负性结果），能够增加其程序公正感，并进而降低相对剥夺感。然而，目前在我国，一些地方政府为了减少邻避项目推进的阻力，在环评过程中尽可能地减少公众参与，并在项目公示过程中采取缩小公示范围、缩短公示时间等手段，使大部分公众在项目即将动工之际才得知信息，由此对邻避项目决策程序产生质疑。进而对政府行政能力产生不信任感。尽管《中华人民共和国环境影响评价法》明确指出，对环境可能造成重大影响的建设项目在报批建设项目环境影响报告书前。应采取举行论证会、听证会等形式，征求有关单位、专家及公众的意见，但在实践中，一些地方政府往往有选择性地采纳了有利于项目建设的专家意见，而忽视了公众的参与权利。

邻避冲突中，抗议主体的相对剥夺感来源于其权利的受损。国内有学者根据“预期损失——风险不确定”将邻避型设施划分为污染类、风险聚集类、心理不悦类以及污名化类，不同的邻避设施带给周边居民的权利受损感也不同。污染类邻避设施包括垃圾发电厂、污水处理设施等，周边居民主要担心其排放出来的污染类物质会危害到他们的生存质量：风险聚集类设施包括大型化工项目，其所具有的高风险性及不确定性往往会受到周边居民最强烈的反对，这类化工项目一旦发生危险，将直接威胁到周边居民最根本的生存权利：心理不悦类和污名化类设施包括火葬场、神经病医院等，受传统思想影响，公众对其比较排斥，这使得周边小区居住的宁适性受到影响，居民由此担心自身的房产价值下降，进而导致其财产权受损。

英国学者罗伯特·亚当斯将自我赋权视为反压迫的基础，而在邻避冲突的语境中可以看出，由相对剥夺感而引发公众关于自身“权力”与“权利”受损的反思是自我赋权操作化的起点。

（二）技术赋权：信息交流、扩散的重要工具

媒介与邻避冲突的关系。其实可以还原到技术与社会的关系中去理解：“首先，技术对社会的影响不仅局限在提高效能和生产率，更重要的是改变或加强了权力的特定形式，这正是兰登·温纳指出的技术的政治内涵。其次，技术的这种政治内涵通常表现为集权主义和解放自由两种潜能，这也解释了在媒介发展史上每种新媒体的出现都被人们寄予民主、自由和社会变革的希望。最后，媒介作为一种特殊的技术形态。其影响力主要体现在对人们观念和意识的影响。”正是由于媒介这一技术属性，使它与赋权天然地联系到了一起。

一方面，报纸、广播、电视等传统媒体在邻避冲突中起到的是扩散和启发作用。如2007年的厦门“PX”项目引发了市民的“集体散步”，最终政府改变原有计划将“PX”项目迁址。当时，传统媒体对此事件竞相报道。之后，北京市民在反对六里屯垃圾焚烧场时采取了“集体上书”的方式，上海市民在反对磁悬浮列车的道路选址时采取了“集体购物”的方式。其表现形式虽然不同。但思路与厦门市民是一致的。即通过集体活动扩大反对的规模，以此给政府施加压力。不仅如此，笔者在对大量邻避事件进行梳理后发现，当前抗议主体的关注点已不再局限于邻避设施本身，而是集中于政府决策的合理性以及其应享有的表达权和参与权上，讨论的议题也由政治权利延伸至环境权利。如有学者在介绍某地垃圾焚烧场的邻避冲突时提到，当地的反建居民在媒体报道中了解到“环境权”和国家建设生态文明的思路后，以此构建了抗争议题及话语。

另一方面，以数字技术、通讯技术、互联网技术和移动传播技术为基础提供资讯、内容和服务的新媒体在邻避冲突中起到的是交流和凝聚的作用。社区媒介、以地域为基础形成的论坛等新媒体为抗争主体提供了信息交流互动的平台，使其在此平台上逐渐形成了集体认同，而这种集体认同又成为集体行为的心理中介。换言之。在新媒体的作用下。抗争主体出于对自身利益的思考能够不断增强对其所在社区的情感依附和认同感，而认同中的情感因素对于集体行为具有明显的直接动员作用。

（三）组织赋权：集体抗争的最后形式

运用媒介技术。自我赋权中的原子化个体逐渐形成了利益相关的集体，具有了相应的组织要素，能够形成合力进行赋权。邻避冲突中的“组织”并不是通常意义上的组织，而是一种基于新技术平台的公众行动组织模式—一虚拟组织，即一种较为松散但有利于群众性创意的组织动员方式，其具备了领导者素质、组织规模、内生规范、议题框架构建等相应要素。第一，领导者素质。邻避冲突中，领导者通常是由学识较高且有激情的人担任，其既能获取到一定的社会资源甚至能与政府相关人员进行沟通，也能对组织议题进行框架构建。还能迅速组织起公众。第二，组织规模。邻避冲突中，组织规模通常是决定公众利益呼声能否被政府重视的重要因素。组织规模越大，公众的利益呼声就越高，就越能更快地引起政府重视。第三，内生规范。内生规范通常是由个体建立起来的，当其成为集群环境中适当的行为标准后，集群中的成员迫于感受到的压力就会自觉遵守这一行为规范。邻避冲突中，内生规范主要表现为“去政治化”的利益抗争诉求，以利于与政府“温和”地对话。第四，议题框架构建。邻避冲突中的议题构建通常采取“框架化”策略，其是一种“为事件赋予意义”的过程，强调对行动者主观意识的调动，通过叙述的方式进行表达，从而明确“什么是问题”，并为找到“问题的原因”和“问题的解决”提供条件，具体表现为领导者利用主流文化和核心价值观创造出一系列的符号、口号和标志来寻求集体认同。在邻避冲突中，经常可以看到一些短小精悍、足以表达利益诉求的口号，这类口号往往容易被记住并能快速传播，在加强组织内生规范的同时也增强了集体的认同感。

三、治理邻避冲突的新路径——社区赋权

社区赋权理念最早起源于赋权实践，西方发达国家受新自由主义与社区主义的影响，发起了一场“社区复兴运动”，旨在通过自下而上的方式落实社区主义，带动社区居民参与基层治理，建立政府与社区的合作伙伴关系，进而推动社区发展和政府改革。社区赋权指的是赋予社区资源与权利，通过增强居民的参与意识、提高居民的参与能力来提升基层社区的自治能力，为社区治理提供良好的条件。笔者认为，社区赋权通过提高居民对社区事务的参与程度来避免冲突的方式对于解决邻避冲突问题具有根本性及先行性。而从社区赋权的三个基本要素（社区意识、社区能力、伙伴关系网络）入手来解决邻避冲突问题则具有天然的适应性。

（一）提升居民的社区意识，使其主动参与到社区事务中来

社区意识指的是集体价值观的形成、未来生活愿景的建立和居民对社区的认可程度。拥有社区意识意味着社区居民能够主动参与社区事务的决策。社区意识倡导的是对社区事务的主动参与，这种参与能有效地消除邻里之间的疏远感和不信任感，促使居民更主动地对社区负责。居民的社区意识越强，社区赋权感就越强，也就更愿意调动自身拥有的社会资源为社区的共同愿景而努力。而在邻避冲突中，居民虽然也参与其中，但这种参与是在利益受损基础上的被动参与。此外，提升居民的社區意识还体现为增强其信息收集能力。这样，在邻避冲突中就可以利用收集到的相关资料与政府展开合理对话。否则，一味抗建损害的是公共利益，而一味迁址损害的则是其他社区居民的合法权益。

（二）整合资源，提升社区能力

社区能力指的是存在于社区之内的人力资源、组织资源和社会资源的互动能力。提升社区能力，能够在一定程度上解决邻避冲突问题。第一，整合人力资源。社区赋权能够使社区居民更加团结并将社区意识转化为具体的行动，共同解决社区面临的问题。第二，整合组织资源。经济体制改革后，“街居制”替代了“单位制”的部分功能，政府将社会治理权力下放给社区居民委员会，这也使其承载了过多的行政事务，为民服务的功能有所弱化。因此，在治理邻避冲突时，应整合现有的组织资源，重新调整社区居民委员会的职能，将其打造成收集民意、为民发声的平台。第三，整合社会资源。在社区居民委员会选举时。可以采取自由投票的方式选出一些学识较高且具有一定社会资源的人担任委员。与普通居民相比，他们不仅具有更强的资源调动能力。能随时为社区治理建言献策。而且拥有更强的信息收集能力和资源整合能力，在邻避冲突发生时能够快速地整合相关信息与政府展开合理、有效的对话。

（三）健全伙伴关系网络，争取各方支持

社区赋权需要社区与其外部组织形成良好的合作伙伴关系，以此为社区的发展提供良好的外部环境。为此，社区应健全伙伴关系网络，争取得到政府部门及社会组织的支持。一方面，就社区与政府的关系而言。政府在社区赋权中扮演着管理者和执行者的角色，不仅在行政范围划分、权力下放和资金投入过程中拥有权威性，还能够给予社区居民委员会合法性地位；另一方面，就社区与社会组织的关系而言，社会组织通常具有公益性和专业性的特点，能够帮助社区更新信息，为社区提供更加专业化的帮助，而社区也能在互动过程中得到新的治理资源。如在邻避冲突中，一些绿色公益组织能够给社区提供环境保护方面的专业知识，使社区的抗争更具合理性。

结语

从个体权利受损反思的自我赋权到传统媒体和新媒体的双重技术赋权再到组织赋权。这一系列的赋权过程完整地展现了邻避冲突中抗争主体的行动路线。基于此，运用赋权理论对邻避冲突的生成机理进行解释具有天然的适应性。然而，通过社区赋权来治理邻避冲突也存在一定的问题，如我国农村地区发生的邻避冲突，由于情况较为复杂且社会资源不足，使得社区赋权在农村的适用性较低。这也是未来需要继续深入研究的课题。

（责任编辑：刘丹）