其他国家如何建设环境执法监督体系？

文|环境执法保障专题课题组

环境问题是各国共同面临的问题，环境执法监督是各国环境管理的一项重要内容。世界各国及地区在环境执法中积累了许多宝贵的经验，吸收国际环境执法中具有规律性和普适性经验，将有助于加速我国建立一个更加完备、科学、先进的环境执法监督体系。

应认识到，环境管理体系、环境执法是建立在一定的经济发展基础之上的，与经济发展阶段性相适应。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国近20多年来集中出现，呈现结构型、复合型、压缩型的特点。因此，在借鉴国际经验时要认清我国目前的发展阶段特点。同时，各国环境管理与环境执法经验是在特定的法律、制度、文化以及社会背景下产生的，在寻找国际经验和国际环境执法发展规律时，又要充分认清这些经验产生背景的差异，兼顾它们的代表性和在我国的适应性。

在我国建立完备的环境执法监督体系时应把握两点：一是世界各国环境执法有其自身的内在发展规律和相通之处。这里不仅与各国先立法后执法的逻辑必然相关，而且与各国面临相似的环境问题、企业行为和公众需求在全球化背景下的趋同有关。因此借鉴国际经验，顺应国际环境执法的基本规律，将能保证我国环境执法监督体系的先进性、前瞻性。二是借鉴国外先进环境执法经验时要因地制宜、与时俱进。由于我国环境问题的特点，环境管理和环境执法其实也面临着极其复杂的形势，我国环境执法绝不仅仅是借鉴发达国家在我们国家这个发展阶段上时采用的管理手段和管理理念，要综合借鉴发达国家曾经使用以及发展中国家正在使用的一些管理手段，并且要将这些手段创造性地与国情结合，增加手段之间的整合性和对国情的适应性。

为了保证国际经验在我国的适用性，这里从两个角度分析、归纳并借鉴国际经验：第一，侧重趋势与发展方向的分析，总结具有规律性和普遍性的经验；第二，总结侧重于操作和技术层面的经验，避免特定文化、制度背景下形成的特定环境管理、执法手段、措施与方法。

综观世界各国与地区，环境执法的演变是与环境管理的发展历史密切联系在一起的。随着环境管理的发展，环境执法在环境管理中的地位逐渐突出出来，同时，随着环境管理理念、手段的完善环境执法的理念与手段也在不断丰富与提升。随着立法的完善，加强法律的实施、强化执法成为重点。20世纪70年代是西方发达国家环境立法发展最快的时期，美国的主要环境法律都是在这一时期建立初步框架，之后逐步完善。发展中国家环境保护工作起步要晚一些，主要是在70年代末80年代初。国家环境立法初期，环境法律的执行在一段时期是一个薄弱环节，特别是在发展中国家，环境法常常给人一种“软法”的印象，环保部门、法院等执法机关对环境法的实施很不得力。进入20世纪80年代以来，环境法发展的一个重要特点是各国纷纷加强环境执法、环境法规的有效实施和遵守、环境法实施能力和执法效率的迅速提高，特别是发达国家这一点很明显。而发展中国家由于国家经济实力、对污染的认识程度等因素影响，环境执法一直偏弱。进入90年代后，发展中国家对执法日益重视起来。原环境法律中与执法相关的内容通过修订逐步增加，而一些新的与法律执行相关的法律也相继出台。环境管理理念在不断演变，由单纯依靠政府积极干预和采用命令—控制手段向引入市场机制注重经济效率转变，再逐步倡导公众参与、协作与自律。环境执法理念也因此不断丰富和充实，环境执法由粗放向精细化过渡。在这一背景下，世界各国、地区在环境管理、环境执法方面积累了丰富的经验。

一、合理设计环境执法体制，加强环境管理效能

1．政府主导环境保护，通过整合环境管理，理顺管理体制，为环境执法创造良好的体制保障

在整合环境管理职能方面，世界各国的普遍作法是加强中央环境职能，实行环境大部制，对自然资源、环境统一监管，降低部门之间的协调成本。在体制与组织的设计方面，加强中央环境行政管理机构的能力建设，确保中央政府对地方政府有效环境监督，保证地方政府贯彻落实环境保护职责。设立区域分支机构，延伸中央政府管理距离，强化对区域、地方行业政府行为的监督。

（1）整合环境管理职能

将环境相关政府部门进行整合，建立环境保护大部制是世界各国、地区的普遍作法，而且这一作法随着环境管理职能在政府职能体系中地位的突出也越发明显。环境部的管理范围包括污染防治、水资源和自然资源管理，其下设行政管理和发展司、水务司、污染与风险防治司、自然与风景管理司等。英国环保署的职能范围包括环境污染防治、辐射物质管理、水资源管理、土地以及水质管理、洪水风险管理、渔业、环境保育、航行以及公共环境娱乐管理。90年代中期，墨西哥联邦环境保护行政结构经历了巨大改革。原有的社会发展部、农业与水资源部、渔业部等5个部门联合负责环境事务。1994年12月，新的执行机构——环境、自然资源与渔业部成立，成为主要的联邦环境管理机构，集中了原有社会发展部、农业与水资源部和渔业部的职能，主要负责形成和执行环境政策。印度在中央的环境管理机构也采取了大部制将生态保护与污染防治两大职能共同赋予同一内阁部——环境与森林部（MOEF）执行。其职责范围包括：保护和监管植物、动物、森林和野生生物；防止和控制污染；再建环境退化地区；环境保护；保护动物的生存状态。中央污染控制署是环境与森林部下属的主要负责污染控制的机构，它具有监督州机构管理的权力。

体制是环境管理和环境执法的基本组织架构。大部制或者大环境管理组织架框有助于从整体上管理环境要素，发挥环境保护的综合效应，能够有效地减少根据多种环境要素分散设置部门造成的外部机构协调成本，大大提升环境管理的有效性。但是这种组织架构并非是有效环境管理与环境执法的必要充分条件。该体制在降低环境管理部门与外部其他政府部门的协调成本的同时也有可能会增加内部环境管理协调成本。环境管理机构新扩张的职能必然还需要一些机构来承担，过去这些机构是环境管理机构之外的政府机构，现在变成了环境管理部门内部的机构。这些内部机构之间可以通过有机整合和重新设置，减少部门职能重叠和提高效率。但是无论如何调整，必要的协调还是存在，只是这个协调由环境管理部门的管理者就可以完成。如果忽视了机构内部的协作与职能整合同样会降低环境管理的效率。有鉴于此，许多国家如美国，并没有实施这种过于庞大集中的大部制，只是有限地整合了一些部门的环境管理职能。即使在一些实施大部门管理的国家，也会注意采取机制创新，加强部门内部的协调。这一点我们在借鉴时应当注意。

（2）加强机构能力建设

从美国联邦环保局的权力、地位与受重视程度看，美国环保局长虽然不是内阁成员，但是它直接对总统负责，可以参加内阁会议，拥有比一般独立部门首长更多的权力。美国联邦环保局的权力、地位与受重视程度还体现在它拥有庞大的组织队伍和雄厚的财政支持，这为其加强执法提供了有力的物质保障。2004财政年度美国联邦环保局全职雇员大约有17850人。在设立之初，美国联邦环保局每年的财政支出是3.87亿美元，1993年已达到近60亿美元，占联邦总支出的比重比1970年增长一倍，而2004财政年度美国联邦环保局获得国会综合拨款达84亿美元。英国环境署拥有职员11500人左右，是世界上同类环保机构中的第二大机构，也是欧洲最大的环保机构。2006—2007年度的运行经费为10.02亿英镑，其中6.06亿来自政府的补助金。墨西哥联邦环境法是州法律和制度发展的基础，它确定了联邦政府和州政府的法定权限，并为州环境法律和环境项目设立了基本框架。由于宪法中许多环保相关的条款给予联邦政府特殊权限，必要的时候，联邦政府可以通过在其他领域的立法来实施特殊的宪法权力。简而言之，在环境保护方面，宪法赋予了联邦政府更广泛的权力。

必要的环境管理能力是有效环境管理和有效执法的保障。环境管理和环境执法上的投入是与环境管理机构所承担的职责、环境污染形势、公众对环境的诉求程度以及国家的财政负担水平相关的。对于发达国家而言，公众对环境质量的高要求以及充分的国家财政支付能力是高环境能力建设投入的推动因素和支撑力量。虽然这样的投入水平对于发展中国家来说可望而不可即，但是造就其高环保投入的背后逻辑是值得我们借鉴的。即随着经济发展水平的提升和公众对环境质量的需求的提高，渐进地提升环境管理方面的投入力度是必要的。

（3）强化中央对地方的监督

美国联邦环保局71%以上的环境项目由州执行，90%的执法和97%的执法检查由州实施，联邦环保局94%的环保数据是由州提供的，州承担了全国绝大多数环境相关许可证的发放工作。尽管美国的州对于国家的环境政策的执行扮演着重要的角色，但环境政策的制定和监督权主要集中在美国联邦环保局身上。依法成立的美国联邦环保局根据法律授权拥有管辖全国环境的权力，制定相关法律的实施细则，州政府不仅要遵守环境法律的规定，而且也要遵守美国联邦环保局制定的相关规定、规划。美国联邦环保局集中管理方式还体现在其拥有要求州参与一些环境项目和执行环境规划的实质性权力上。一些项目须在美国联邦环保局授权后州政府方可执行，如排污许可证的管理。州政府只有经美国联邦环保局授权并由美国联邦环保局根据排污控制规划批准后方可颁发许可证，而对尚未达到环保标准的地方由美国联邦环保局直接颁发许可证、执法许可要求。

为了强化中央（联邦）监督环境法律实施的权力，许多国家或地区往往采取在区域或地方设立区域办公室的方式来延长中央（联邦）的管理的有效距离。美国在全国设有10个区域办公室。印度中央污染控制署除有一个中央的办公室外，还在新德里、加尔各答、西隆等地设有6个区域办公室。英国环境署在其管理领域内设8个地区办公室，在地区办公室下面又设有26个管理区。需要注意的是，在英格兰境内的7个办公室与英国的行政管理区并不一致。

加强中央对地方环境管理的监督与监控力度，一般来说有两个原因。一个是环境管理对经济的影响是直接的，也是非常深刻的，加强环境管制力度都会在一定程度上影响本地经济的发展水平，增加本地企业的生产经营成本进而影响其市场竞争力。所以，出于对经济发展的均等性和企业竞争公平性角度上，加强中央对地方环境管理的监督，推动全国范围内一致的环境管理标准和管理要求，是要经过经济上的考量的。另一个加强中央对地方环境管理的原因是，地方出于对本地经济发展的过于热衷，而产生了强烈的牺牲环境发展经济的冲动，而国家的主要目标是保障国家内的公众享受普遍的、平等的环境权益，因此，国家力量必须介入地方环境管理，以抵制这种冲动。派出机构是中央强化对地方监督的一种手段，可以更全面地收集地方的环境信息，更加快速地做出应对。当然，从这个意义上讲，派出机构并不一定是中央对地方加强监督的专有工具，地方在对本辖区内企业的监管仍然可以通过采用该种方面来提高效率。这虽然增加了管理层次，但却减少了机构的管理幅度，使管理更具有针对性。

2．加强建制，在环境管理机构内部设置专门的环境执法机构，以执法为中心科学设置内部组织结构，强化执法能力，特别是违法案件的调查能力和刑事案件的调查与移交能力

美国联邦环保局内部设有执法专门机构——“环境执法与守法保障司（OECA）”。执法与守法保障司工作人员有3000多人，2005年的预算是7.13亿美元。它的职能包括7项：帮助工业以及其他部门组织改善守法状况，协调和评估全国有害废物清理计划，根据国家环境政策法协调对所有环境影响报告的评估，制定守法监督纲要，推荐关于守法与执法的全国政策，确定国家守法与执法的侧重点，对州和地区的执法行动提供支持。通过与州以及其他联邦执法、司法机构合作，联邦环保局环境执法与守法保障司保持了强大环境执法能力。

自20世纪80年代，美国开始注重使用刑事手段处置环境违法行为。1982年，美国司法部成立了环境犯罪小组(Environmental Crimes Unit)，以加强对环境违法行为的刑事制裁，同时联邦环保局也成立了刑事调查机构。联邦环保局组建了一个强大的智力网络囊括了联邦法律指定的训练有素的探员、环境鉴定科学家、律师以及培训专家等各类人才，支持刑事诉讼的取证与定罪工作。联邦环保局执法与守法保障司刑事执法、法庭科学与培训处下设有刑事调查科(CID)，主要调查重大环境违法行为。刑事调查科将所调查的重大案件向法院提请公诉。刑事调查员被称之为“特别探员”(Special Agent)，1997年联邦环保局探员数量达近200人。根据美国人事管理办公室的职位设计，特别探员具有携带武器执法权以及调查和逮捕权。CID在全国设有16个地区办公室、25个驻地特派办公室，并参与90多个联邦、州以及地方政府执法机构的特别执法行动组。联邦环保局还在全国设有40多个地区或区域执法相关的办公室，并得到设在各地的法院鉴定实验室、联邦环境执法培训中心的支持。该项目已经成功起诉了一些涉及主要环境法规的重大违法案件。美国运用刑事制裁手段的环境案件数量稳定上升。

墨西哥环境、自然资源与渔业部下的环保首席检察官办公室是该部的执法机构。环保首席检察官办公室负责法律执法、监察、以及负责受罚企业的行政上诉。环保首席检察官办公室还负责将违法行为向联邦检察官进行报告，由联邦检察官负责对环境刑事责任提起起诉。

印度中央污染控制署共有500名工作人员，其中100名都接受过技术培训。中央污染控制署在全国范围内大约有60名执法检查官。

环境违法行为不仅会对环境本身造成破坏，程度严重的话还会危及人的生命和财产安全。因此，目前各国的环境法律或者刑法基本都对严重的危及人们生命财产安全的行为规定了刑事责任。而在具体追究刑事责任的方法上，由于各国的司法体制不同而大不相同。有些国家承担调查取证责任的是警察力量，而有些则是由环境保护机构负责；有些提起刑事犯罪的主体是检察部门，而有些国家环境管理部门可以直接起诉。但不管哪种方式，加强对严重环境违法行为的刑事责任追究是制约环境违法行为的一种有效手段，对环境违法行为可以形成强大的威慑。事实证明，许多违法行为都是违法者在侥幸心理作用下“过于自信”而做出的不会造成重大危险的行为，而另一些行为，则是违法者间接故意行为，缺乏责任意识，导致犯罪后果。在这两种情况下，只有通过加强制裁的威慑才能有效抑制违法者的过于自信，提高违法者的责任意识。当然，对于极少数的主观故意行为，实施刑事制裁更是必要的。

二、加强政府部门间的协作，形成监管合力

无论如何强大的环境执法和环境监管部门都无法独自应对所有的环境问题。在依环境要素分别设置管理机构的体制下，加强各要素管理机构之间的协作的重要性不言而喻。对于一个包括了足够多环境要素管理职能的监管机构来说，加强内部部门间的协作也非常必要。部门间协作的重要性远远超出了体制安排本身，良好的协作机制可以有效解决体制安排可能存在的管理弊端。

加强环境执法机构与其他政府部门间的执法协作，有助于创新执法协作与沟通机制，形成监管合力，提升环境执法监督力度。由于现实中管理对象非常复杂，无论法律规定如何细致，加强部门间的协作与协调都十分必要。部门间的协调在执法过程中最常见的是与其他执法机构或与司法机构的合作，比如墨西哥、印度在调查违法过程中必要时会请求警察协助。在许多国家，环境行政执法机构或者环境行政管理机构往往与公诉机构合作将违法者送上法庭。

“伙伴关系”是一种最常见的协作机制。联邦环保局通过与其他政府机构以及州、地方政府建立、发展“伙伴关系”来处理跨部门管理和跨介质的环境违法案件。通常联邦环保局会与这些机构签订谅解备忘录，达成协调管理和执法的共同协议，协调与这些组织之间的守法援助事项，共同跟踪各类援助活动，测量援助效果。

设立常设性的组织机构是加强协作的另外一种有效方式。根据1994年签署的第12898号行政令成立的“联邦机构间环境正义工作组”（IWG）就是一个重要的机构间环保协作机制。它由12个政府机构组成，由美国联邦环保局局长任主席，其主要目标是加强各机构间的协作，共同努力促进环境保护和维护人类健康，特别是要保障少数人群和低收入人群享受到不受歧视的环境、健康权利。

以上几种协作方式成功实施的关键因素是各方超脱于部门利益之外、以公共利益最大化为目标的自愿协作意识。如果以狭隘的部门利益和部门领导个人利益为先，各部门之间永远不会达成一个有效的协作机制，哪怕这种协作机制是法律或法规规定的以制度形式固定的协作方式。

三、与司法部门合作，强化对违法行为的法律责任追究

美国联邦环保局与司法部环境与自然资源处有着密切的合作关系。该处拥有600多人，负责美国联邦环保局提交的环境违法案件的民事和刑事起诉工作。该处负责起诉的范围要比美国联邦环保局职能范围大得多，除污染控制外，还包括自然资源、野生动植物保护案件，而且还可依据宪法、《国家环境政策法》的规定对政府破坏环境的决策提起诉讼。2006财政年度，执法与守法保障司通过与司法部合作，司法民事处罚结案数是173件，向司法部提交民事处罚案件286件，民事罚款共计9100万美元；向司法部移交的刑事案件305件，起诉278人，法院判处刑期共计154年，判处罚金共计4300万美元。2006年全年实施的经济处罚额度达到了1.34亿美元。

在英国，由于司法的特殊性，许多环境违法案件的处罚都是由法庭做出判决的，因此环境执法机构与司法机构之间保持着十分密切的关系。

印度和墨西哥都设有专门的机构负责向司法部门提起公诉。

启动对违法行为的司法制裁程序依赖于一套健全的法律制度和通畅的调查、起诉、受理渠道，但是如果仅有这些制度和渠道而没有工作人员的责任意识和主动意识，这一惩治制度依然会流于形式。许多国家对违法行为的司法起诉并不完全寄于行政或公诉部门，而是建立了公益诉讼机制，有公民通过诉讼行政机构的不作为来督促起诉部门，或者由公民直接向法院起诉违法行为来弥补行政不作为行为。所以，这一制度的有效实施并非独立于其他制度，而是需要一系列相关的配套制度。

四、明确责任，强化对企业和责任人的双重法律责任追究

1．明确企业环境责任，将环境成本、管理成本向排污者转移

在环境管理过程中，合理划分管理机构的权力界线、明确各自职责是十分必要的，但更为重要的一点是要明确污染者的治污和环境保护责任。污染者不仅要承担相应的治理、赔偿责任，还应具有接受监管管理的义务，包括提供和保留污染物排放相关信息、企业内部环境管理信息以及接受检查。

英国环境署特别注重对污染源的监督，英国法律还规定了污染源在排放监测方面的职责，包括：承担监测责任，分析是否达到要求的环境标准；对自己的环境管理体系进行评价并采取相应的行动；公布监测数据和信息，在适当的情况下要采取在线信息发布。环境署还开发了一套自我监测认证系统(MCERTS)，从而确保监测数据的准确性。

根据印度1986年《环境保护法》，每一个污染企业必须在每财年的年末提交一份环境报告。这份环境报告应包括：水和原料消耗情况，每单位系数水和空气污染量，有害物排放量以及处理方法，固体废物排放、再用、循环和处理，降低污染的方法。虽然不同地区之间程序和要求不尽相同，但在颁发许可证时就已经规定了企业进行自我监控的标准和频率。企业提供环境审查年度报告还应有一个具有审计资格的中介机构提供一份认定报告。如果一个企业不能按时提供审查年度报告，则环境保护机构可以下发整改通知单，或者要求相关机构停水或停电。

在许多国家，强制报告和信息发报外，为了确保排污者能切实履行环境责任，强制押金制度被广泛应用。如法国强制设施的所有者或经营者要寄存一笔相当于应实施工程的预估工程款的押金，随着施工的进展逐渐从此押金中提款；必要时，采取与收缴有别于税金和国有财产的国家债权的方式收缴此押金归公。印度的有些地区将控制银行贷款系统作为保证企业守法的有效措施。在这项措施下，当地环保部门要求违规企业在申请银行贷款时要提供整改方案。通常来说，守法成本的10%会用作银行担保费。如果违规企业不能按时实现整改，将会没收一部分或全部银行担保费。

2．严惩违法行为，赋予执法行政机构必要的强制执行权，对严重违法行为提请司法强制实施，加强对违法行为的刑事制裁

各国开始使用各类综合手段惩治环境违法行为。向环境行政执法机构扩大授权，增加执法机构执法的规范性。法律规定了对违法行为的刑事处罚，环境执法机构承担起刑事调查以及向公诉机关移交刑事公诉。在有些国家和地区，环境执法机构被授权可以直接向法院提起公诉。

美国的环境执法手段还可以按违法性质分为民事与刑事执法。联邦环保局通过民事和刑事执法相结合，按威慑强度形成了梯形分布的环境违法处罚机制。如果违法性质恶劣（故意违法）、后果严重，联邦环保局会向法院提起刑事诉讼，法院将对这些违法行为实施罚金或监禁处罚。在美国可以提起诉讼的刑事犯罪类型主要包括蓄意违法行为、伪造虚假文件、没有许可证、擅自改动监测设备和重复性的违法行为。刑事执法中联邦环保局承担认定犯罪、逮捕罪犯、协助检察官对引发危及人类健康和环境问题的重大环境违法行为的定罪等职能。这些处罚手段的综合使用，对违法者形成了强有力的威慑。

对环境犯罪行为起诉是英国环境执法的一个重要组成部分。提起诉讼的目标主要是惩戒违法、避免再犯并对其他行为人起到警示作用。由于提起诉讼是一件很严肃的事情，在做出决定前要充分考虑到可能的后果。这时应充分考虑两个因素： (1)证据是否充分。(2)公共利益因素。在英国，对环境违法的法人和自然人皆能提起公诉。如果刑事犯罪是个人所为，那么起诉对象是个人。英国刑法中设立了法人制度，公司可以作为犯罪主体而受到审判并被判处刑罚。在起诉公司的时候，会充分考虑公司中负责人的责任。如果由于公司中个人故意纵容犯罪、指使或者疏忽所致，那么公司中相应的个人将被起诉。在有些情况下，英国环境署还会根据公司法对公司负责人追究失职责任。

墨西哥法律授予环境保护机构强有力的执法手段，对环境违法行为规定了严厉的行政与刑事处罚。行政处罚手段包括罚款、关禁闭和行政拘留24小时。如果案件出现生态失稳或者严重公共健康反应的紧急风险，环境、自然资源与渔业部可以立即封存污染物或材料，以及对危及公众健康及环境的污染设施实施暂时或永久性的部分或全部关闭的措施。如果环境、自然资源与渔业部认为违法行为已经触犯了刑事责任，那么它可以将案件通报给联邦公共部，来起诉刑事案件。联邦生态法对几种刑事犯罪制定了处罚条款，包括危害或可能危害公共健康、植物、动物或者生态系统。

根据印度法律，处罚措施（罚款或监禁）必须在《刑法》的规定下进行审理，但根据《水污染控制法》《空气污染防治法》《国家环境保护法》，污染控制机构有权要求污染企业停产、责令其自我整治、组织抽样、检测仪器、纠正其行为以及设定整改时间表。执行权力包括在出现紧急情况时关闭水源和电力供应等。

3．科学设计经济处罚额度，有效阻吓违法行为

经济处罚是环境执法中常用的处罚形式，如行政罚款、拖欠行政罚款的民事罚款、刑事处罚中的罚金等。“罚款在环境执法中起着重要作用，它能够威慑违法者，确保受管制者受到公平、一致对待，而不会使违法者因违法行为取得竞争上的优势。”在美国的十大行政执法原则中，很重要的一条就是要维护公平的市场竞争环境。经济处罚能直接影响到企业的经济利益，是创造公平竞争环境的一个重要手段。因此，科学设计经济处罚成为有效执法的重要内容。

美国的法律对经济处罚的规定比较严厉，许多违法行为的处罚都未设有绝对上限，并且可以“按日累积”，但在具体的执行过程中又不失灵活性，依据一定的方法和程序最终实施的经济处罚额度可以调整。《清洁空气法》规定，联邦环保局可以对违法行为每天可处最高2.5万美元的罚款。《清洁水法》规定，过失犯罪须受到每天2500～25000美元之间的罚款，或受1年以下监禁，或两者并罚。故意违法行为的处罚要严厉，处以每天不低于5000美元不高于50000美元的罚款，或判3年徒刑，或两者并罚；第二次及以后犯罪者，罚金与监禁刑期增加一倍。对于故意加害危及他人生命或使他人受到永久性身体伤害的，将受到25000美元以下的罚金，或15年以下徒刑，或两者并罚。《资源保护与回收法》中的刑事处罚从每天罚款不超过5万美元或不超过5年徒刑直至罚款总额不超过100万美元或不超过15年徒刑。《有毒物质控制法》规定，联邦环保局可以对一次违法行为实施27500美元的罚款，每日可以视为一个单独的违法行为；对于刑事违法行为实施每日27500美元的罚款，另外可以处1年以下监禁，或两者并罚。美国的法律还规定，罚款可以根据通货膨胀进行调整。

尽管法律对经济处罚有了明确的限制，但是无论是民事还是刑事处罚、行政还是司法处罚依然留下了很大的自由裁量空间。为此，美国环境法都规定了裁量指导，包括要依据严重性、为守法做出的努力、违法收入等做出调整，联邦环保局也建规立制，制定了民事处罚规则，指导罚款裁量。1984年2月16日美国环保局颁布了《民事处罚政策》 (GM-21)和《处罚实施的具体法令措施框架》(GM-22)，对环境违法处罚机理进行了阐述，奠定了科学设定环境违法处罚的框架，并指出处罚的基点为违法收入所得。通过科学设置违法处罚的经济额度，从根本上消除了违法的经济动机，从而有效地吓阻违法行为。

五、转变执法理念，引导企业守法与惩处违法行为并重

1．由单纯的执法向执法与守法服务相结合转变，向企业提供守法援助，帮助企业理解和认识环境法律法规要求，降低企业环境守法的成本

美国联邦环保局通过提供守法援助服务为有效执法铺平了道路，减轻了执法压力。守法援助主要通过向受管制部门、一般公众提供生产、管理、生活过程中需要遵守的环境法律、环境管理信息以及提供一些更高效、更低成本地达到环保要求的帮助等服务以促进公众遵守环境法律法规和相关政策。每年联邦环保局的执法与守法保障办公室都会制定一个守法计划指导守法援助行动。一般来说，守法援助是联邦环保局提供的一项免费服务，但有些事项也会收取一定的费用。

英国环境署也针对具体的行业或者区域制定相应的部门计划或者指导，该计划界定不同部门或区域的环境风险，明确要取得的最终目标。通过部门计划或部门指导，环境署优化环境管理绩效。

为了帮助企业守法，印度污染控制署采取了一系列的行动，包括：组织培训和提供技术支持；撰写企业报告，说明问题、遵守情况和控制措施；向17个高污染行业发放环境保护协作章程，以此寻求它们的自愿遵守；提升环境保护意识。一些较大的地方污染控制机构为一些企业提供技术支持，特别是鉴定违规操作的原因、制定整改措施和计划。环境与森林部发起了一项旨在帮助企业采取更清洁的生产技术的“更为清洁的生产国家行动计划”。中央污染控制署为一些社区提供技术支持，发放分行业的技术材料，包括《工业说明细则》《资源回收细则》《控制污染信息手册》和《更清洁能源策略》。这些材料提供了分行业的详细说明，以及控制污染的最好时机及最佳办法。中央污染控制署的技术资料主要针对大型企业，并不针对中小企业。

2．积极创新管理手段，利用经济手段激励引导守法

守法激励政策是一种提高排污者守法自觉性和积极性的利益诱导机制。该政策对能够事先积极预防污染，能够在环境事故发生后自觉揭发、及时纠正违法行为从而降低环境破坏程度的行为者给予不处罚或减轻处罚的激励。守法激励政策具体操作上一般包括四个阶段：告知受管制者出现的违法行为，提出相关的要求―告知自查期限―企业自查、披露相关信息、采取纠正措施后被告知免于处罚或减轻处罚―对不执行自查者进行处罚，并告知以后将面临更严厉的处罚措施。为了细化相应的激励规则，美国联邦环保局还出台了一些行业的具体守法激励方案，如通讯行业、钢铁行业、有机化学工业、猪肉产品加工业等都有具体的执行方案。

美国联邦环保局的守法激励政策主要体现在始于1995年的“环境审计政策”中，即所谓的“发现、披露、纠正和防止环境违法激励政策”。环境审计政策具体执行方式由环保当局和受管制者共同协商决定，对于满足条件者美国联邦环保局将采取以下几种从宽处置方式：免除“基于权重的处罚”，减少基于权重计算的处罚额的25%，不提起刑事诉讼，不强制要求提交例行的审计报告。环境审计政策注重引导企业加强自身环境管理，鼓励建立“环境管理体系”（EMS），例如，它规定适用免除“基于权重的处罚”的前提是受管制者已经建立起EMS。另外，为企业的守法提供了更为明确的守法收益预期，美国联邦环保局还制定了一个称之为CAP的特别项目，规定了一个处罚上额，对于符合该项目规定条件的自觉纠正行为的处罚不会超出这个上限。

利用市场机制促进企业守法是美国联邦环保局守法激励的重要内容之一。美国证券交易委员会（SEC）规定上市公司要披露相关的环境信息，这有利于美国联邦环保局和公众对企业进行监督。要求上市公司披露自己的环境信用既增强了企业的环境意识，也使资本市场中的环境效益因素大大提升。“消费者―市场―企业”这样一条信用链意味着守法与否关系到经济效益，消费者获取越多的企业信息就会给企业越多的守法压力。因此，美国联邦环保局不仅通过证券交易委员会要求上市公司自己披露信息让公众了解企业的环保状况，而且自己专门建立一个网上守法历史数据库（ECHO），公众可以通过互联网很容易地获取企业的守法信息，以便于消费者和投资者监督企业环保状况。

3．引导企业自律，加强企业自身环境管理，在企业履行环境法律责任之外，强化企业的环境社会责任意识，提升企业环境守法水平

自愿环境管理分为三种类型：环境管理制度、信息公开制度和私下协议。

环境管理制度(EMS)与环境标准和环境法律不同，是由企业自愿进行的内部环境管理，包括内部环境规划、环境政策以及执行。环境管理制度可以为企业带来利益也会为社会带来效益。环境管理制度给企业带来的内部利益表现在可以节省企业成本，促进企业自身的创新，更为重要的是，其内部的制度有可能被采纳为整个社会的管理规则与标准。一般认为，世界上第一部正式颁布实施的企业环境管理和报告方面的规定，是英国的“环境管理制度（BS7750）”。它是英国标准协会（BSI）制订，于1992年正式颁布执行的一项标准。BS7750对企业环境管理系统的开发、实施及维护都提出了明确要求。但该标准未包括企业编制和披露环境信息方面的专业标准。

企业环境信息公开制度要求企业公布内部环境管理信息以及环境绩效信息或者产品的环境信息，以便于社会的了解和消费者的选择。英国政府环境部和工业与贸易部共同成立的“企业与环境顾问委员会”在1997年2月颁布了 《环境报告与财务部门：走向良好实务》这一文件，对企业的环境报告标准做出了指导性的规范。它虽然不被强制要求遵循,但作为政府部门的一份文件，还是能发挥其规范化的作用。该指导性文件对环境信息与企业经营财务风险之间的关系做了论述，并建议企业公布与财务相关的环境信息（如环境保护投资、交纳的排污费、违法处罚数额等）和与财务无关的环境信息（如与环境相关的能够促进对财务和业务理解的信息、企业环境方面的政策、企业在改进环境业绩方面的努力以及未来和正在执行的环境政策实施的程度等）。有关环境管理体系的第一份国际性标准是由欧共体制订的。1993年3月，欧共体国家环境部长会议达成共识，通过并发布了“环境管理与审计计划”（EMAS），于当年7月生效，该计划鼓励成员国企业设立环境目标和政策，并确定由外部独立审计师机构验证其执行结果，为合格的企业颁发“绿色证书”。

私下协议包括两种形式，一种是谈判达成共同协议；另一种是公共自愿项目。这项措施在荷兰和美国比较常见，近年来英国也在开始使用该类管理措施。

2003年，印度环境与森林部和中央污染控制署同企业商讨后，发布了自愿性的企业环境保护责任章程。这个章程致力于减小污染和采用清洁技术。该章程认为17个高污染行业并不完全满足所有的规定，因而重新设立了分行业的守法期限。该章程规定，违规企业在向银行申请贷款时需提供他们的行动计划。

六、引导社会力量参与执法，降低行政执法成本

通过实施环境政务公开和环境信息公开，为公众参与执法和环境政策制定提供保障。赋予公民公益诉讼权，通过公民诉讼调动公众保护自身合法权益的积极性，同时也降低了行政执法成本。

公众参与是美国环境管理的一个重要制度。公众（包括环保非政府组织）在环境立法中起到了很重要的作用，同样在环境执法中也不可或缺，这一地位受到了环境法的确认，美国几乎所有的环境法中都有关于公众参与的规定。此外，依据《信息自由法》的规定公众有权获取环境信息。根据《信息自由法》的规定，政府文件的公开是原则，不公开是例外，当行政机关拒绝公民取得政府文件的申请时，必须说明理由并负责举证。公众可以而且有权获得环境影响评价、许可证申请与发放、污染物排放以及紧急状态下与个人安危密切相关的一切信息。

公民诉讼是公民参与环境保护事务的一条法律途径。美国环境法历史上最早的公民诉讼条款出现在1970年的《清洁空气法》中，该法赋予公民借助联邦法院督促执法的权力。而后几部联邦重要法律，包括《清洁水法》《有毒物质控制法》《噪声控制法》以及《安全饮用水法》等都规定了公民诉讼条款。公民诉讼的目的是保护公众的环境利益。在诉讼资格上，几乎所有人都可以以公共利益为目的提起诉讼，部分判决甚至认可企业和州政府提起公民诉讼。根据起诉理由不同，被告分为两类：一类是对私人企业、美国政府或其他各级政府机关在内的污染源的起诉，类似于民事诉讼；另一类是针对环保局长的诉讼，以行政不作为或违反法律规定为由的诉讼，类似于行政诉讼。通过公民诉讼，公民个人或者其团体得以扮演“私人检察官”“私方司法部长”的角色，对环境违法者提起公诉，成为环境资源法律的特殊执法主体，从而在排除环境侵害、促进环境公益的同时，更好地维护公民的生命、健康、财产及良好生活环境等合法权益。

英国法律包括欧盟法律保证公众或非政府组织获取环境信息、环境决策、提起公益诉讼方面的权力。1992年颁布的《环境信息条例》明确规定，除了某些例外，任何寻求环境信息的个人都有从任何公共机构获得环境信息的权利。所有拥有环境信息的公共机构都有这一义务：只要有请求，这些机构必须尽可能地在2个月内对任何不必提供兴趣或利益的个人提供环境信息，任何拒绝都必须以书面的形式予以回答，并对拒绝的原因进行说明。1999年英国又颁布了《信息自由法》。该法案使公众获取环境信息的渠道更加广泛，环保社团和当地社区可以利用这些信息来对不同级别的政府决定提出反对意见。

英国也确立了环境诉讼参与权。1981年英国《最高法院法》规定，只有申请人表现出“与申请的案子有关的足够的利益或兴趣”，才能具备必需的代表性。而在1982年的《国内税收特派员》专案中，英国议会上院对上述法令进行了解释。该解释指出，有充足理由的申请人可以被认为具有代表性的地位，法院也将足够的利益或兴趣赋予那些拥有最接近和持续关心环境事务的集团或社团和具有申诉权利（地位）的个人。欧盟法律对公众或非政府组织公益诉讼做了规定，要求成员国应该保证合格的公众或非政府组织对违法行为启动司法程序，如果起诉属于起诉者的实体权限或地理相关活动范围，那么不用表明其拥有足够的利益或者其权利受到了损害。欧盟规定设立了四个认定资格标准：非赢利、以环境保护为目标；具有能达成目标的组织机构；合法成立，且具有环境保护方面的经验；具有每年度会计认证。

印度2005年通过的《信息权法》，进一步提高了在决策制定过程中的公众参与度，进一步促进了政府工作的透明度，进一步明晰了政府的责任。根据该法，政府的环境管理及相关信息需要公开。根据印度环境法律，公民可以提起公益诉讼。公民在提起诉讼前60天，必须向中央政府告知其意图，以便让政府能采取补救行动。根据公共利益诉讼程序，印度最高法院以及高等法院放宽了公民诉讼资格要求，公民不需通过律师只需提供一个简单的文书，就可以向“绿色法官”（green judges）提起诉讼（特别指定的法官）。